Posljednjih tjedan dana Francuska praktično pa ne silazi s naslovnica medija – prvo po pitanju terorističkih napada koje su radikalni islamisti izveli širom Pariza u noći od petka 14. studenog, pa onda i po lovu na teroriste koji je tome uslijedio. Na to se nadovezao i francuski predsjednik Francois Hollande, koji je u ponedjeljak, 16. studenog, pred oba doma francuskog parlamenta ustvrdio da je Francuska u ratu, ne bi li onda pokrenuo i široke promjene nacionalnog zakonodavstva, koje bi trebale olakšati suzbijanje takvog nasilnoga ekstremizma u zemlji. No, ponešto je manje pažnje završilo posvećeno s time povezanom sigurnosno-političkom događanju od utorka, 17. studenog – potezima koji su pri tome povijesno bitni na svoj način.
Tog je dana iz usta francuskog ministra obrane Jean-Yvesa Le Driana u javnost stigla informacija kako je nakon spomenutih terorističkih napada, a u svjetlu stava o svojevrsnom ratnom napadu na državu i narod, Francuska odlučila aktivirati postojeće međunarodne mehanizme kolektivne sigurnosti. No, za razliku od popularnoga shvaćanja ovih stvari, službeni Pariz pri tome nije odlučio aktivirati “famozni” 5. članak Washingtonskoga ugovora – koji čini osnovu NATO sustava kolektivne sigurnosti, upravo na kojeg su se pozvale Sjedinjene Američke Države kada su zatražile pomoć saveznika nakon terorističkih napada 11. rujna 2001. godine – već se pribjeglo jednom drugom, usporedivom rješenju. Naime, u izboru raspoloživih sredstava, Francuska se na sastanku EU Vijeća za vanjske poslove odlučila na aktiviranje europskog sustava kolektivne sigurnosti reguliranog 7. stavkom 42. članka Ugovora o Europskoj uniji (Treaty of the European Union – TEU).
Kolektivna sigurnost na europski način
Drugi odjeljak Ugovora o Europskoj uniji, naslovljen “Odredbe o Zajedničkoj sigurnosnoj i obrambenoj politici”, započinje već spomenutim 42. člankom, kojim je pravno utemeljena osnova obrambene politike EU. On glasi:
“1. Zajednička sigurnosna i obrambena politika sastavni je dio zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Ona Uniji osigurava operativnu sposobnost koja se oslanja na civilna i vojna sredstva. Unija ih može koristiti u misijama izvan Unije za očuvanje mira, sprečavanje sukoba i jačanje međunarodne sigurnosti u skladu s načelima Povelje Ujedinjenih naroda. Izvršavanje tih zadaća obavlja se korištenjem kapaciteta koje osiguravaju države članice.
2. Zajednička sigurnosna i obrambena politika uključuje postupno oblikovanje zajedničke obrambene politike Unije. To će dovesti do zajedničke obrane, kada Europsko vijeće jednoglasno tako odluči. Ono u tom slučaju daje preporuku državama članicama da usvoje takvu odluku u skladu sa svojim ustavnim odredbama.
Politika Unije u skladu s ovim odjeljkom ne dovodi u pitanje poseban karakter sigurnosne i obrambene politike određenih država članica te poštuje obveze pojedinih država članica na temelju Sjevernoatlantskog ugovora, koje svoju zajedničku obranu ostvaruju u okviru Organizacije Sjevernoatlantskog ugovora (NATO) i u skladu je sa zajedničkom sigurnosnom i obrambenom politikom utvrđenom unutar tog okvira.
3. Države članice Uniji stavljaju na raspolaganje civilne i vojne kapacitete za provedbu zajedničke sigurnosne i obrambene politike, kako bi doprinijele ostvarivanju ciljeva koje je utvrdilo Vijeće. Države članice koje zajednički uspostave multinacionalne snage mogu ih staviti na raspolaganje zajedničkoj sigurnosnoj i obrambenoj politici.
Države članice obvezuju se postupno poboljšati svoje vojne kapacitete. Agencija u području razvoja obrambenih kapaciteta, istraživanja, nabave i naoružanja (u daljnjem tekstu „Europska obrambena agencija“) utvrđuje operativne potrebe, promiče mjere za zadovoljavanje tih potreba te doprinosi utvrđivanju i, prema potrebi, provedbi bilo koje mjere potrebne za jačanje industrijskih i tehnoloških temelja u obrambenom sektoru, sudjeluje pri utvrđivanju europske politike kapaciteta i naoružanja te pomaže Vijeću pri procjeni poboljšanja vojnih kapaciteta.
4. Odluke koje se odnose na zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku, uključujući one kojima se pokreće misija navedena u ovom članku, Vijeće donosi odlučujući jednoglasno, na prijedlog Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku ili na inicijativu države članice. Visoki predstavnik može, prema potrebi, zajedno s Komisijom, predložiti korištenje nacionalnih sredstava i instrumenata Unije.
5. Vijeće može izvršenje zadaće, u okviru Unije, povjeriti skupini država članica u svrhu zaštite vrijednosti Unije i služenja njezinim interesima. Izvršenje takve zadaće uređeno je člankom 44.
6. Države članice čiji vojni kapaciteti ispunjavaju više kriterije i koje su se u ovom području uzajamno više obvezale radi obavljanja najzahtjevnijih misija, uspostavljaju stalnu strukturiranu suradnju u okviru Unije. Takva je suradnja uređena člankom 46. Suradnja ne utječe na odredbe članka 43.
7. Ako je država članica žrtva oružane agresije na svoje državno područje, ostale države članice obvezne su pružiti joj pomoć i potporu svim sredstvima kojima raspolažu, u skladu s člankom 51. Povelje Ujedinjenih naroda. To ni na koji način ne dovodi u pitanje poseban karakter sigurnosne i obrambene politike određenih država članica.
Obveze i suradnja u ovom području moraju biti u skladu s obvezama preuzetima u okviru Organizacije Sjevernoatlantskog ugovora, koja, za države koje su njezine članice, ostaje temelj njihove kolektivne obrane i forum za njezinu provedbu“.
Pri tome, treba napomenuti kako je spomenuti stavak 7 ovog članka u Lisabonski ugovor ubačen na prvotni zahtjev Grčke, koja je nastojala zadobiti i određenu mjeru kolektivne zaštite odvojenu od NATO sustava (zasnovano na činjenici da je Turska doduše članica NATO, ali ne i Europske unije). Dok su donedavno trajale teorijske diskusije o pravome značenju ove odredbe – je li ona zaista jednakovrijedna spomenutom članku 5 iz NATO sustava, ili nije – od 17. studenog ove godine te su se dileme krenule rješavati u praksi, budući se Francuska pozvala na ovu normu i time natjerala EU da njeno djelovanje isproba u stvarnosti. Istini za volju, prilično je jasno kako je baš takvo jačanje europskog okvira sigurnosti te obrane i bilo u pozadini ovog francuskog poteza – budući je prilično jasno kako će kontekst tragičnih posljedica prošlotjednog terorističkog napada ujedno i donekle utišati inače glasne protivnike ikakve samostalne obrambene politike EU.
Što je tu zapravo rečeno?
Prije svega, treba podrobnije razložiti samu spomenutu EU odredbu o kolektivnoj sigurnosti, o kojoj je ovdje riječ. Kao prvo, ona se načelno odnosi na sve članice EU, one koje su ujedno članice NATO saveza, ali i one koje to nisu (Austrija, Cipar, Finska, Irska, Malta i Švedska). Pri tome, neutralnim je EU državama tu ostavljen određen izlaz iz režima, ako one to požele – gdje formulacija da se “ni na koji način ne dovodi u pitanje poseban karakter sigurnosne i obrambene politike određenih država članica” jasno upućuje upravo na neutralne Austriju i Švedsku.
Kao drugo, čitav se ovaj režim za pojedinu državu odnosi na situaciju “oružane agresije na svoje državno područje“. Time se izdvaja slučaj napada po svojoj prirodi sličan ratu, za razliku od situacije definirane kroz Klauzulu solidarnosti EU – gdje članak 222. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (Treaty of the Functioning of the European Union -TFEU) izričito spominje samo slučajeve “terorističkog napada, žrtva prirodne nepogode ili nesreće izazvane ljudskim djelovanjem“. Dok smo o Klauzuli solidarnosti već podrobnije pisali na portalu Obris, spomenimo ovdje tek da je tu riječ o sustavu pretežito usmjerenom prema resorima unutarnjih poslova – dok se EU sustav kolektivne sigurnosti ipak izravnije referira na sektore obrane država članica. I opet, iako je i spomenuta EU klauzula solidarnosti načelno davala pristup sličnoj razini pomoći partnera, francusko pozivanje na EU kolektivnu sigurnost opet ukazuje na želju te nacije da ojača dosada poprilično zanemarenu tematiku zajedničkih obrambenih sposobnosti Europske unije.
Kada je riječ o opsegu onoga na što se može računati zazivanjem ove odredbe, ovdje je navedena obveza suradnje država članica kroz “pomoć i potporu svim sredstvima kojima raspolažu“. I dok jasno pozivanje na ta “sva sredstva kojima države raspolažu” barem na prvi pogled ovo čini jakim međunarodnim instrumentom, spomen “pomoći i potpore” zapravo otvara golemi prostor za partnersko djelovanje – ne samo neposrednim snagama ili robom, već i posrednijim uslugama koje bi ipak predstavljale potporu tako ugroženoj članici EU.
Uz već spomenuti izlaz ostavljen za neutralne države EU, tu su još postavljene dvije čvrste ograde koje ograničavaju djelovanje ovoga režima. Kao prvo, spomenut je članak 51. povelje Ujedinjenih naroda – sadržan u Poglavlju 7 Povelje, koje se tiče djelovanja po pitanju ugroza miru, kršenja mira i akata agresije u međunarodnim odnosima. Taj članak, inače posljednji po redu u ovome poglavlju, tiče se prava na samoobranu u slučaju vanjskoga napada (samostalno ili u sklopu sigurnosnih organizacija), a njegov tekst kazuje:
“Ništa u ovoj Povelji neće ograničiti urođeno pravo na individualnu ili kolektivnu samoobranu ako dođe do oružanoga napada na članicu Ujedinjenih naroda, sve dok Vijeće sigurnosti ne poduzme mjere nužne za održavanje međunarodnoga mira i sigurnosti. Mjere poduzete od članica pri izvršavanju ovoga prava na samoobranu će biti odmah prijavljene Vijeću sigurnosti i neće na bilo koji način utjecati na ovlasti i odgovornosti Vijeća sigurnosti po ovoj Povelji, a za svakodobno poduzimanje takvih akcija koje se smatra potrebnima za održavanje i obnovu međunarodnoga mira i sigurnosti“.
Njime Ujedinjeni narodi osiguravaju legitimno pravo na samoobranu u slučaju napada, dok ionako čitav sustav UN nastoji ograničiti i osuditi agresivno korištenje prijetnji ili sile protiv teritorijalnog integriteta i političke neovisnosti drugih država (što se i izrijekom osuđuje u 2. članku Povelje UN). Ovom se odredbom akti samoobrane u slučaju takvoga agresivnog oružanog napada uklapaju u sustav mirovnog djelovanja organizacije UN – što je onda preuzeto i u sustav NATO saveza, te izričaj spomenutog stavka 7 članka 42 Ugovora o Europskoj uniji.
Kao drugo, spomenuti sustav kolektivne sigurnosti EU dodatno je ograničen i jasno izraženom obvezom usklađivanja čitavog djelovanja prema odredbi 42.7. Ugovora o Europskoj uniji s NATO sustavom – ujedno i uz izričito davanje prednosti obvezama preuzetima u okviru NATO. Tu je sam NATO definiran kao (1) “temelj” kolektivne obrane za zemlje koje su njegove članice, te (2) kao “forum” za provedbu ikakve kolektivne obrane tih članica. Ovom je odredbom usporedivi sustav EU faktično podređen paralelnom funkcioniranju sustava kolektivne obrane NATO saveza, za sve one države EU koje su ujedno članice obaju tih sustava. Dok ovo podređivanje ima manje utjecaja na zemlje koje su izvan NATO saveza, pa one imaju onda i ponešto veću načelnu slobodu djelovanja – ta je sloboda praktično ograničena činjenicom (namjerno) slabe razvijenosti EU sustava zajedničke obrane, čiji su kapaciteti za ikakvo samostalno vođenje zajedničkih vojnih operacija radikalno manji od onih u okrilju NATO saveza.
Kako dalje u praksi?
Budući je EU sustav kolektivne sigurnosti 17. studenog ove godine aktiviran po prvi put od svog formiranja, automatski se otvorilo i pitanje što taj sustav zapravo znači i kako će se krenuti u njegovu primjenu. Jedina iole usporediva situacija ovoj dogodila se u listopadu 2001. godine, kada su Sjedinjene Američke Države aktivirale članak 5. Washingtonskog ugovora – akt poprilično usporedive strukture i načelnog značenja prema ovoj odredbi iz 7 stavka članka 42 Ugovora o Europskoj uniji. Dakle, kao što su tada SAD svojim saveznicima uručile listu zahtjeva, nešto se slično očekivalo i od Francuske ovih dana. Temeljem takvih definiranih potreba, uslijedilo bi onda bilateralno usuglašavanje moguće pomoći i potpore sa svakom od pojedinačnih zemalja EU. Ovu situaciju u RH načelno definira odredba članka 52. Zakona o obrani iz 2013. godine, naslovljena “2.6. Uporaba Oružanih snaga u pružanju pomoći u obrani državama članicama Europske unije”, koja glasi:
“(1) Oružane snage mogu se uporabiti kao pomoć u obrani državama članicama Europske unije.
(2) Odluku o djelovanju Oružanih snaga iz stavka 1. ovoga članka donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade i uz prethodnu suglasnost Predsjednika Republike.
(3) Na temelju odluke Hrvatskoga sabora iz stavka 2. ovoga članka Predsjednik Republike naređuje uporabu i dodjeljivanje dijelova Oružanih snaga nadležnim zapovjedništvima države članice kojoj se upućuje pomoć.
(4) Predsjednik Republike na prijedlog ministra obrane utvrđuje nacionalna ograničenja uporabe i izuzeća u uporabi“.
No za pokretanje ovoga postupka potreban je prvo jasan i nedvojben zahtjev kojim se konstatira potreba za pružanjem pomoći zasnovana na pozitivnim propisima EU. Na tim se temeljima onda pokreće daljnje usuglašavanje – prvo bilateralno između RH i zemlje tražiteljice pomoći, a onda i nacionalno, temeljem definiranog prijedloga Vlade RH o pružanju takve pomoći. I zaista, do predaje takvog službenog zahtjeva iz Francuska je navodno došlo jučer, 20. studenog, kada je u Ministarstvo obrane Republike Hrvatske službeno stigao popis francuskih načelnih zahtjeva za obrambenu “pomoć i potporu” utemeljen na EU sustavu kolektivne sigurnosti iz članka 42 TEU.
Kako saznajemo, a u skladu s prethodnim očekivanjima, bila je tu riječ o dva osnovna moguća područja djelovanja: (1) o pomoći u borbi protiv organizacije ISIS, prvenstveno na prostoru Sirije i Iraka, te (2) o potpori pri provođenju postojećih operacija Europske unije u Africi – gdje bi se jačim angažiranjem partnerskih država na prostorima podsaharske Afrike oslobodio dio ondje djelujućih francuskih snaga, ne bi li one onga mogle biti odaslane u djelovanja na primarnome prostoru borbe protiv tzv. Islamske države. U slučaju da Hrvatska odluči više ili manje izaći u susret ovim molbama za pomoć iz Francuske – niz je načina na koje se može ostvariti relevantne aktivnosti potpore.
Što se tiče same pomoći na ujedinjenome bojištu Sirije i Iraka, jasno je da tu Hrvatska nema što tražiti na način kako to rade velike svjetske sile (gdje zrakoplovnim snaga djeluje niz država, a i sama je Francuska onamo u srijedu 18. studenog otposlala svoj nuklearni nosač zrakoplova R91 Charles De Gaulle). No, budući da RH već dugo razmatra ozbiljnije uključivanje u obuku kurdskih boraca na sjeveru Iraka (koji su vrlo aktivni u neposrednoj borbi s vojskom tzv Islamske države) – takva bi se aktivnost zapravo sjajno uklopila u sve ovo što sada spominje Francuska.
Što se potpore u Africi tiče, i ondje stvari za Hrvatsku i njene oružane snage zapravo ne predstavljaju potpunu nepoznanicu. Naime, Hrvatska je već u više navrata promišljala slanje svojih ljudi u Mali. Dakle, iako se do sada nacionalno sudjelovanje RH u misijama suzbijanja islamističke pobune u toj državi pretežito svelo na doniranje manje količine vojne opreme – barem su do određene razine detaljnosti bile promišljane potrebe i modaliteti nekakvog šireg uključivanja u tamošnja vojno-politička događanja. Iako se i o Srednjeafričkoj Republici moglo čuti ponešto, tu su stvari ostale bitno mutnije i manje definirane – tako da je i realna mogućnost ikakvog hrvatskoga uključivanja ondje samim time usporedivo manja.
Uz to, kao treća se mogućnost potpore, naravno, pojavljuje i jača sigurnosno-obavještajna suradnja. Republika Hrvatska kao granična država EU prema prostoru nestabilnosti u regiji – prema Bosni i Hercegovini, ali i Crnoj Gori te Srbiji – može itekako biti od koristi Francuskoj, ali i čitavoj EU. Posebice je tu važna hrvatska uloga kao lokalnog izviđača po pitanju radikalnoga islamizma u susjednoj BiH, koji je pojava čije se tragične odbljeske u javnosti vidjelo i u Sarajevu proteklih dana.
