Pomalo je neobično da se po pitanjima obrane i sigurnosti posljednjih mjeseci u više navrata moglo čuti spominjanje Lisabonskoga sporazuma. Iako je taj sporazum sklopljen još u prosincu 2007. godine (stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine), tijekom prvih godina njegova važenja o tom se dokumentu u području obrane zapravo čulo iznimno malo – a onda kao da je naglo došlo do promjena. S jedne strane, nedavno se ponešto čulo o članku 44. Lisabonskoga sporazuma, kojeg se možda planira iskoristiti za reformiranje djelovanja EU borbenih skupina, o čemu smo već pisali na portalu Obris.org. Uz to, posljednjih mjeseci periodički u javnosti izranjaju i spomeni tzv. “klauzule solidarnosti” u sustavu EU – odredbe koja je od početka bila iznimno politički sporna i diskutabilna (u tolikoj mjeri da je 2007. namjerno ostavljena neodređenom) – i koja je ovoga ljeta izgleda u tišini konkretizirana.

Namjensko organiziranje zemalja članica EU

Spomenuti članak 44 iz pročišćenog teksta Sporazuma o Europskoj uniji (članak 28c iz samog Lisabonskog sporazuma kojim se ovaj akt mijenja i dopunjava) nalazi se u Odjeljku 2, segmentu “Odredbe o Zajedničkoj sigurnosnoj i obrambenoj politici”. On glasi:

(1) Unutar strukture odluka usvojenih u skladu sa člankom 43, Vijeće može povjeriti implementaciju zadatka grupi zemalja članica koje su spremne i imaju sposobnosti nužne za ostvarenje takvoga zadatka. Te zemlje članice, u suradnji s Visokim povjerenikom Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, međusobno će se sporazumjeti o upravljanju obavljanjem zadatka.

(2) Zemlje članice koje sudjeluju u ostvarivanju zadatka redovito će informirati Vijeće o svome napretku, na vlastitu inicijativu ili na zahtjev neke druge zemlje članice. Te će zemlje odmah obavijestiti Vijeće ako ostvarenje zadatka bude sa sobom nosilo ozbiljne posljedice, ili bude tražilo dopune samoga cilja zadaće, njenoga dosega ili preduvjeta utvrđenih za zadatak, u odlukama spomenutima u stavku (1). U takvim slučajevima, Vijeće će usvojiti neophodne odluke.

Riječ je tu o odredbi koja je u Sporazum o Europskoj uniji unesena 2007. godine, i kojom se načelno otvorila mogućnost “podugovaranja” pri izvođenju pojedinih “zadataka” unutar polja Zajedničke sigurnosne i obrambene politike EU (Common Security and Defence Policy – CSDP), nekad znane i pod nazivom Europska sigurnosna i obrambena politika (European Security and Defence Policy – ESDP). No, iako je taj instrument – donesen krajem mandatnog razdoblja američkog predsjednika Georgea W. Busha, te pod utjecajem njegovih ideja i politika – zapravo otvorio vrata stvaranju “koalicija voljnih i spremnih zemalja”, kojima bi se pod kišobranom konsenzusa članica u manjim grupama krenulo rješavati neke prilično mutno definirane “zadatke”. Naravno, kako se od 2007. do danas ponešto promijenio pogled na konkretne intervencije (ali i materijalna spremnost za njihovo provođenje), ovaj je članak praktično pa ostao mrtvo slovo na papiru. Pa ipak, tek ostaje vidjeti je li u njemu sadržana mogućnost operativne dorade koncepta EU borbenih skupina – o čemu se nedavno raspravljalo u Rimu, uz sudjelovanje i pojedinih hrvatskih parlamentaraca.

EU klauzula solidarnosti

Odredba nazvana “Klauzula solidarnosti” sadržana je u prilično masivnome 222. članku pročišćenog teksta Sporazuma o funkcioniranju Europske unije, odnosno u članku 188.R Lisabonskoga sporazuma, kojim je i taj važni akt EU bio dopunjen 2007. godine. Spomenuti Sporazum o funkcioniranju Europske unije (Treaty on the functioning of the European Union – TFEU) zapravo je nastavak tzv. Rimskoga ugovora, odnosno Sporazuma kojim je zasnovana Europska ekonomska zajednica (Treaty establishing the European Economic Community – TEEC) od 25. ožujka 1957. godine. Taj je akt iz svog naziva izgubio riječ “ekonomska” 1993. godine s donošenjem Ugovora iz Maastrichta (ostavši samo Treaty establishing the European Community – TEC), da bi današnji naziv TFEU dobio 1. prosinca 2009. godine, stupanjem na snagu Lisabonskoga ugovora. Upravo je ovim posljednjim promjenama u njegov sastav uvrštena i spomenuta “Klauzula solidarnosti” koja glasi:

(1) Unija i njene zemlje članice združeno će djelovati u duhu solidarnosti ako pojedina zemlja članica bude ciljem terorističkog napada ili žrtvom prirodne, odnosno ljudskim utjecajem izazvane nesreće. Unija će mobilizirati sve instrumente koje ima na raspolaganju, uključivo i vojne resurse stavljene na raspolaganje od zemalja članica, ne bi li:

(a)    – spriječili terorističku prijetnju na prostoru zemalja članica;

– zaštitili demokratske institucije i civilno stanovništvo od bilo kakvih terorističkih napada;

– pomogli zemlji članici na njenom teritoriju, na zahtjev njenih nadležnih političkih tijela, u slučaju terorističkoga napada;

(b)    – pomogli zemlji članici na njenom teritoriju, na zahtjev njenih nadležnih političkih tijela, u slučaju prirodne, odnosno ljudskim utjecajem izazvane nesreće.

(2) Bude li zemlja članica ciljem terorističkoga napada ili žrtvom prirodne, odnosno ljudskim utjecajem izazvane nesreće, preostale zemlje članice pomoći će joj na zahtjev njenih nadležnih političkih tijela. U tu će se svrhu zemlje članice međusobno koordinirati unutar Vijeća.

(3) Odredbe potrebne za implementaciju klauzule solidarnosti od strane Unije bit će definirane odlukom usvojenom od Vijeća, a temeljem zajedničkog prijedloga Komisije i Visokog povjerenika Unije zaduženog za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Vijeće će djelovati u skladu s člankom 31(1) Sporazuma o Europskoj uniji, ondje gdje ta odluka ima i obrambenih implikacija. Europski parlament će biti informiran.

Za svrhe ovoga stavka i bez utjecaja na članak 240, Vijeću će pomagati Politički i sigurnosni odbor, uz podršku od struktura razvijenih u kontekstu zajedničke sigurnosne i obrambene politike, i od Vijeća spomenutog u članku 71; ta dva odbora će, ako to bude nužno, podnositi i zajednička mišljenja.

(4) Europsko vijeće će redovito procjenjivati prijetnje s kojima je sučeljena Unija, ne bi li se omogućilo Uniji i njenim zemljama članicama donošenje efikasnih odluka.

Pri tome, po stupanju na snagu ove odredbe baš i nije bilo vidljive žurbe za izradom i donošenjem implementacijskih propisa za “Klauzulu solidarnosti” – možda i pod utjecajem gledanja kako tako sporne teme ima smisla odrađivati ponešto kasnije i u tišini, kada većina Lisabonskog ugovora bude već dobrano u primjeni, i kada će takvu aktivnost biti moguće odraditi u polumraku, van glavnine javne pažnje i umiješano u gomile drugih redovitih i nespornih poslova.

Provedbeni propisi za EU Klauzulu solidarnosti

Tijekom prve godine od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora EU klauzula solidarnosti ostala je pretežito područjem interesa malobrojnih znanstvenika zainteresiranih za temu sigurnosti u okvirima EU. Tek se krajem prosinca 2012. godine pred Europskim Vijećem našao i prvi traženi zajednički prijedlog provedbenih propisa – izrađen od Europske komisije te Visoke povjerenice EU za vanjsku i sigurnosnu politiku – ne bi li se pregovori i usuglašavanja oko ovoga akta onda protegnuli na daljnjih oko 15 mjeseci, sve do sredine ove 2014. godine.

Pri tome, iskristalizirala su se gledišta da (1) nema obveze traženja ili primanja pomoći, koja može biti pružena tek na izričit zahtjev pogođene države, (2) da nema vanjskih utjecaja na ocjenu o vrsti pomoći koju se tim putem traži, (3) da Vanjskoposlovna služba EU tu ima ulogu ako se krize tiču i prostora van EU, ili ako zahtijevaju korištenje obavještajnih ili vojnih kapaciteta, (4) da je čitav postupak po EU klauzuli solidarnosti zapravo krajnje sredstvo, kojem se pribjegava ako vlastite sposobnosti odgovora nedvojbeno nisu dovoljne, a (5) da od 2015. godine kreće i izrada redovitih integriranih procjena prijetnji i rizika, kojima će se procjenjivati opasnosti što prijete pojedinim nacionalnim sustavima odgovora na krize. Pri svemu tome, (6) EU klauzula solidarnosti treba biti nadogradnja na postojeće EU mehanizme po pitanju odgovora na krize, izbjegavajući nepotrebna dupliranja resursa gdje god je to moguće.

Konačno, tema EU klauzule solidarnosti je 20. svibnja ove godine došla i pred COREPER (Comité des représentants permanents), gdje se još diskutiralo o zemljopisnome važenju ove klauzule (samo na prostoru EU ili i na brodovima, zrakoplovima ili diplomatskim predstavništvima zemalja članica), o tome tko će biti konkretno nadležan za pokretanje procedure po ovoj odredbi (EU komisija, šefica EU diplomacije ili netko treći), da bi sve na kraju završilo utanačeno do kraja lipnja i okončanja 6 mjeseci grčkoga predsjedanja Vijećem EU-a. I zaista, u skladu s tim predviđanjima Vijeće EU (Savjet za opće poslove, kvalificiranom većinom glasova) 24. lipnja ove godine zaista je i usvojilo spomenute provedbene propise – čime su, među ostalim, stvoreni i uvjeti za aktiviranje Strukture za Integrirani politički odgovor na krize (Integrated Political Crisis Response – IPCR), mehanizma kojeg je Vijeće EU već odobrilo u lipnju 2013. godine.

Pri tome, ostala je odredba da EU klauzula solidarnosti dolazi u obzir kada kriza ugrozi nacionalno stanovništvo, okoliš ili imovinu, i to na način koji nadilazi lokalne sposobnosti odgovora. Pri tome, aktivnosti se tu odnose na kopnene prostore, unutarnje vode, teritorijalne vode i zračni prostor krizom pogođenih zemalja (što nije obuhvatilo nacionalne brodove i zrakoplove, ali se odnosi na priobalne instalacije za dobivanje nafte i plina ako su one u teritorijalnim vodama ili su fiksno spojene s kopnom). Spominjane analize prijetnji dospjele su u djelokrug postojećih EU obavještajnih struktura – Intelligence Analysis Centre (INTCEN) i European Union Military Staff Intelligence Directorate (EUMS INT), te EU-koordinatora za suzbijanje terorizma (EU Counter-terrorism Coordinator). Posao koordiniranja EU aktivnosti prepušten je u ruke Centra za koordinaciju u izvanrednim slučajevima (Emergency Response Coordination Centre – ERCC).

Nakon usvajanja 24. lipnja, kao “COUNCIL DECISION of 24 June 2014 on the arrangements for the implementation by the Union of the solidarity clause” (2014/415/EU), a onda i objave ovog propisa u Službenome listu EU (1. srpnja ove godine) – spomenuti su propisi na snagu stupili dvadeset dana po objavi, dakle, 21. srpnja ove godine.

Problemi EU klauzule solidarnosti

U trenutku donošenja ovih provedbenih propisa za EU klauzulu solidarnosti, pažnja europske javnosti bila je usmjerena prema drugim stranama, te je vrlo malo glasova popratilo nastanak sredstava za korištenje ovog potencijalno prilično moćnog organizacijskog mehanizma Europske unije. Pri tome, većina se lijevih i anarhistički orijentiranih glasova tu usmjerila na potencijalnu ulogu koju bi EU klauzula solidarnosti mogla imati pri izgradnji “zajedničke EU-policije” – alata pan-europskih totalitarnih stremljenja, koji bi mogao represivno djelovati u svim zemljama članicama, a na tek formalan poziv lokalnih elita (koje tijekom krize i ne moraju uživati široku potporu u vlastitim državama).

Na ruku ovakvim gledanjima išlo je i postupanje nadležnih tijela EU. Naime, u medijima se krajem lipnja moglo čuti da ta točka dnevnoga reda spomenutog Savjeta za opće poslove (General Affairs Council – GAC) nije bila objavljena na redovitom dnevnome redu skupa, a niti mediji nisu bili obaviješteni o tome da materija EU klauzule solidarnosti dolazi na odlučivanje. Nadalje, vidljivi su bili strahovi kako bi spomenute “teške posljedice za stanovništvo, okoliš ili imovinu” lako mogle biti proširene i na područje politički motiviranih blokada u područjima energije, transporta i prometa, ili na suzbijanja generalnih štrajkova u pojedinim zemljama članicama EU.

Poseban izvor nelagode tu je predstavljala odredba kojom se u provedbu EU klauzule solidarnosti, uz sve spomenuto, mogu uključiti i “druge strukture“. Ta je formulacija bila tumačena kao pogodovanje u smjeru struktura kao što je tzv. “ATLAS-mreža” – organizacija osnovana od specijalnih policija Njemačke, Austrije i Belgije, a s ciljem jačanja taktike, djelovanja, tehnike i komunikacijskih strategija članica. Kako je velika prošlogodišnja vježba ove skupine pod vodstvom njemačke GSG 9 bila i doslovno međunarodna, nadišavši državne granice pojedinih članica, a sve uz pohvale Europske komisije – tu je bilo lako doći do zaključka kako ovu organizaciju “potiče Europska komisija“, kojoj se pripisuje i pojačano financiranje ove policijske strukture. U sličan je kontekst stavljena i Europska žandarmerijska postrojba (EUROGENDFOR) – jedinica sa sjedištem u talijanskome mjestu Vicenza, u kojoj sudjeluju sve zemlje članice EU koje imaju postrojbe žandarmerije, među ostalima i Portugal, Španjolska, Italija, Francuska i Nizozemska. Pri tome, isticana je i činjenica da ova žandarmerijska postrojba ionako svoje usluge već aktivno nudi EU, NATO savezu i organizaciji UN.

EU klauzula solidarnosti i Hrvatska

Kao i pretežiti ostatak djelovanja Republike Hrvatske u Europskoj uniji, tako je i pitanje EU klauzule solidarnosti ostalo gotovo u potpunosti uskraćeno domaćoj javnosti. Dok se iz Ministarstva vanjskih i europskih poslova na tu temu nije čulo praktično ništa, kao ni iz Ministarstva unutarnjih poslova (koje u nas faktično pokriva veliki dio poslova vezanih uz odgovor na terorizam, te prirodne ili ljudskim djelovanjima izazvane nesreće) – posljednjih je mjeseci tema EU klauzule solidarnosti ponešto neočekivano izronila na vidjelo i u navodima iz redova Ministarstva obrane RH. Iako je bilo za očekivati da sektor obrane RH svoju pažnju prvenstveno posveti “EU klauzuli međusobne obrane” (članak 42(7) istoga sporazuma, regulirano u članku 52. prošle godine donesenog Zakona o obrani, Narodne novine 73/13, od 18. lipnja 2013. godine), na javni repertoar je tu ipak više došla već spomenuta EU klauzula solidarnosti – koja traži jednoglasnost pri odlučivanju zemalja članica, ako njena tematika u pojedinom konkretnom slučaju ima i obrambenih aspekata.

Kao prvo, treba spomenuti načelnu činjenicu da se obrambeni sustav RH temom EU klauzule solidarnosti pozabavio punih godinu dana prije usuglašavanja njenih provedbenih propisa, i to u okviru članka 53. Zakona o obrani (Narodne novine 73/13, od 18. lipnja 2013. godine), pod naslovom “2.7. Uporaba Oružanih snaga u skladu s klauzulom o solidarnosti Europske unije“. Ondje se na tu temu navodi:

“(1) Oružane snage mogu se upotrijebiti kao pomoć državama članicama Europske unije u slučajevima kada su izložene terorističkom napadu te prirodnim ili ljudskom djelatnošću izazvanim katastrofama.

(2) Odluku o djelovanju Oružanih snaga iz stavka 1. ovoga članka donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade i uz prethodnu suglasnost Predsjednika Republike.

(3) Na temelju odluke Hrvatskoga sabora iz stavka 2. ovoga članka Predsjednik Republike, u skladu s ugovorenim postupcima u sklopu Europske unije, naređuje uporabu i dodjeljivanje dijelova Oružanih snaga tijelima Europske unije zaduženim za provedbu operacija pomoći ili nadležnim tijelima države članice kojoj se upućuje pomoć.

(4) Uporaba Oružanih snaga iz stavka 1. ovoga članka odvijat će se u skladu s odlukom i pod koordinacijom Vijeća Europske unije“.

Uz to, ta je tematika konkretno spomenuta i u Prijedlogu nacrta Dugoročnog plana razvoja OS RH od 2015. do 2024. – u dokumentu čiji je radni tekst predstavljen hrvatskoj javnosti 24. rujna ove godine, da bi onda bio i raspravljan tijekom listopada ove godine (te čije se daljnje upućivanje u proceduru Vlade RH i Hrvatskog sabora prema službenim najavama očekuje uskoro). Ondje se unutar odjeljka “Sigurnosni strateški okvir”, pododjeljak “Europska unija”, napominje:

“Kao punopravna članica, Republika Hrvatska preuzela je i obveze eventualne uporabe Oružanih snaga u pružanju pomoći u obrani državama članicama EU te uporabe u skladu s klauzulom solidarnosti“.

Ovo je ujedno i jedino izričito spominjanje ove EU odredbe, dok se kasnije tu barata ponešto općenitijim izrazima, recimo naglašavajući kao jedan od Ključnih dugoročnih ciljeva razvoja Oružanih snaga i “Vjerodostojno i konzistentno djelovanje u sustavu kolektivne obrane i aranžmanima u okviru Zajedničke sigurnosne i obrambene politike EU (CSDP)” (cilj broj 3).

Ukupno gledano, tu je nekoliko dvojbenih stvari. Prva je, naravno, činjenica da se na ovako važnu stvar Hrvatska obvezala bez ikakvog utjecaja javnosti, kako stručne, tako i one širega diskursa. Drugo – iako se Hrvatska praktično pripremila za ovakva sudjelovanja dok još nije bilo jasno koji će biti opseg i težina čitavog tog sustava, barem je tu primijenjena procedura kakvu se i inače vidi za slanje pripadnika OS RH u inozemstvo. Treće – Oružane snage RH ovom Klauzulom gotovo da dobivaju i dodatnu ulogu, usporedivu s obvezama iz članka 5. NATO sporazuma iz Washingtona. I konačno, kao četvrto – dok smo po pitanju uloge OS RH u ovim mehanizmima barem načuli ponešto (makar tek daleke odjeke nekakvih događanja) – uloga hrvatske policije i ostalih državnih službi u tim europskim strukturama ostala je potpuno nepoznatom.