Organizacija Sjevernoatlantskog ugovora (NATO) nastala je u Washingtonu 4. travnja 1949. godine. Stvorena je usred političkih napetosti među negdašnjim ratnim saveznicima, malo više od dvije godine od početka Hladnog rata, i tek oko 5 mjeseci prije no što je i Sovjetski Savez otvoreno isprobao svoju prvu atomsku bombu. Sve to je od početka dalo ton novom obrambenom savezu 12 zapadnih država. Ukupno 11 dodatnih krugova proširenja dovelo je NATO na današnje stanje – 32 članice, od toga njih 30 u Europi i dvije na drugoj strani Atlantskog oceana. No Savez nije postao bitnim faktorom međunarodnih odnosa u Europi i svijetu samo radi brojnost okupljenih država, već i zbog 75 godina djelovanja, od čega je i Hrvatska uključena preko 15 godina. Jednako čistoj brojnosti članica mijenjala se i sadržajni fokus Saveza, od usmjerenja na Savez Sovjetskih Socijalističkih Republika (SSSR) u Hladnom ratu, preko traženja novog smisla nakon 26. prosinca 1991. i raspada SSSR, do usmjerenja na globalnu sigurnost – i onda zadnjih godina opet povratka na osnovne zasade. Širom svih tih godina bilo je i vidljivih kolebanja u zajedništvu članica Saveza – veliki su često igrali neke pojedinačne igre kad bi sigurnosni izazovi izgledali manji, da onda opet dođe do okupljanja kada situacija postane lošija. Tako je smrt Staljina u ožujku 1953. otvorila put međunarodnom avanturizmu u doba Sueske krize krajem 1956., a onda i izlasku Francuske iz vojnog krila NATO saveza 1966. i 1967. godine. No, kako Kubanska kriza 1962., tako i daljnji tijek Hladnog rata pokazali su da sva ta razmimoilaženja imaju granice, ne mijenjajući na činjenici da su članice Saveza snažnije zajedno nego pojedinačno.

Da bi se ikakve konkretne koristi postiglo, države članice morale su svoje nacionalne sustave obrane i sigurnosti barem donekle prilagoditi djelovanju u širem sustavu, ne bi li zauzvrat uživale u zaštiti famoznog 5. članka Washingtonskog ugovora („Članice se slažu da će oružani napad na jednu ili više njih, u Europi ili Sjevernoj Americi, biti smatran napadom na njih sve, i posljedično se slažu da, ako do takvog napada dođe, svaka od njih će, u primjeni prava na pojedinačnu ili kolektivnu samoobranu priznatog u čl. 51 Povelje Ujedinjenih naroda, pomoći napadnutoj stranci ili strankama, poduzimanjem individualno i u usklađenju s ostalim strankama, sve one akcije koje će se smatrati potrebnima, uključujući i uporabu vojne sile, da obnove i održe sigurnost Sjevernoatlantskog prostora“). Pri tome nije bilo bitno radi li se o državama „stare Europe“, bivšim neprijateljima iz doba Hladnoga rata, ili malim državama Europe koje pojedinačno ili u manjim grupama prilaze Savezu zadnjih godina. Naravno, tu su sadržani odmah i neki od osnovnih izvora neslaganja o kojima se već desetljećima unutar NATO ali i šire redovito raspravlja. Riječ je (1) o odnosu velikih članica prema malima, (2) zatim o granicama i smislu ovakvog udruživanja, te (3) o granicama oslanjanja na sigurnosnu garanciju članka 5. (posebno s obzirom na održavanje vlastitih obrambenih sposobnosti).

Velike i male članice

Ministar vanjskih poslova SAD Colin Powell pred UN 2003. godine

Tijekom proteklih desetljeća, jasno se pokazalo da sve članice nisu jednako utjecajne ni jednako vojno sposobne. Dok dominacija Sjedinjenih Američkih Država (jedine preostale klasične velesile) možda povremeno dolazi u pitanje na polju ekonomije ili međunarodne politike – na vojnom i sigurnosnom polju ona je neprikosnovena. Ipak, baš se takva velesila 2001. godine jedina našla u situaciji aktivirati sigurnosnu garanciju iz članka 5. Washingtonskog ugovora, 2. listopada 2001. godine – nakon terorističkog napada mreže Al Qaeda, tada s operativnim sjedištem u Afganistanu – i Savez je jedinstveno priskočio u pomoć svojoj najvećoj članici. Iako je to dovelo do višedesetljetnog angažmana NATO članica u Afganistanu, nije se postavilo pitanje neformalne rang liste među članicama (tada još uz isključenje Francuske iz vojnih tema). No, dok je situacija u NATO okviru bila jasna, u drugim međunarodnim forumima se slične situacije rješavalo različito. Tako su SAD i pojedini saveznici u Vijeću sigurnosti UN 17. ožujka 2003. godine, umjesto da riskiraju veto, radije odustali od rezolucije kojom tražilo podršku UN-a za intervenciju u Iraku (uvelike radi vanjske politike Francuske i Njemačke, uz Rusiju i Kinu). U novije vrijeme trzavice unutar NATO saveza često su izazivali jednostrani potezi Turske (kao zaprimanje prvih ruskih protuzračnih sustava S-400 u srpnju 2019. godine, što je odmah dovelo do izbacivanja te države iz sustava proizvodnje novih borbenih aviona F-35, da bi krajem 2020. dovelo i do sankcija SAD prema Turskoj), gdje se za barem djelomično reguliranje odnosa trebalo pričekati izbijanje rata u Ukrajini – ili postupanje Mađarske, koja zadnje vrijeme i u okviru NATO saveza prakticira ucjenjivačka postupanja po kojima je poznata u Europskoj uniji (doduše manje konzekventno, s obzirom da su i odnosi među partnerima ondje drugačiji).

Posebno je pitanje spremnosti velikih saveznika, posebno SAD, da u slučaju potrebe ispune svoje sigurnosne obveze iz Washingtonskog sporazuma. No dok je administracija aktualnog predsjednika Joe Bidena tu klasično usmjerena i naglašava tradicionalne okvire savezništva – kompletno su drugačiji stavovi Donalda Trumpa, trenutnog republikanskog predsjedničkog kandidata i 45. predsjednika SAD. Dok je još 17. srpnja 2018. eskaliralo pitanje volje da SAD pomognu Crnoj Gori kao novoj članici Saveza ako bi bila napadnuta (makar hipotetski) – slična je tema eksplodirala i 10. veljače ove godine, kada je Trump na predizbornom skupu u Južnoj Karolini prisutnima ispričao anegdotu: „Jedan predsjednik velike države me u jednom trenutku pitao hoće li SAD i nadalje braniti tu državu ako bi bili napadnuti od Rusije, ako i ‘ne plate’? Ne, ja vas ne bi branio“, odvratio je Trump: „Zapravo, ja bi ih ohrabrio da vam naprave što god hoće. Vi morate platiti. Morate platiti svoje račune“. Pri spomenu „plaćanja računa“ Trump zapravo misli na obvezu država članica da ulože vlastite proračunske novce u vlastite nacionalne obrambene sustave, odnosno da postupaju prema dogovoru s NATO summita u Walesu 2014. godine, kada se usuglasilo da članice Saveza trebaju dosegnuti ulaganje 2 posto BDP u obranu i da 20 posto od tih novaca treba biti usmjereno u opremanje i modernizaciju. Imajući u vidu političke stavove Donalda Trumpa, te njegovu sklonost pojednostavljivanja i izokretanja činjenica – ne čudi da je predsjednikovanje tog populiste u Europi i NATO savezu izazivalo žestoke emocije, baš kao i mogućnost da on u studenom 2024. opet dođe na čelo SAD. Ova mogućnost ne samo da mnoge plaši, nego izaziva i konkretne rasprave o prilagodbama, recimo, financiranja vojne pomoći za Ukrajinu kojoj Trump izričito nije sklon.

Granice djelovanja i smisao udruživanja

Prostor djelovanja NATO saveza načelno je određen u čl. 6 Washingtonskog ugovora – „Za svrhe iz članka 5, kao oružani napad na jednu ili više stranaka uzima se da taj oružani napad obuhvaća: prostor bilo koje od stranaka u Europi ili Sjevernoj Americi, na prostorima Alžirskog departmana Francuske, na prostoru Turske ili na otocima pod jurisdikcijom bilo koje od stranaka u Sjeveroatlantskom prostoru sjeverno od Rakove obratnice“, a odnosi se i „na snage, plovila, ili zrakoplove bilo koje od stranaka, kada su na tim ili iznad tih prostora ili bilo kojem području Europe u kojem su okupacijske snage bilo koje od stranaka bile stacionirane na dan kada je sporazum stupio na snagu, na Mediteranskom moru ili na Sjevernoatlantskom prostoru sjeverno od Rakove obratnice“. Naravno, ova se definicija mijenjala i dorađivala vremenom, tako da je Turska naknadni dodatak, kao što i navođenje „Alžirskog departmana Francuske“ nema mnogo smisla nakon 3. srpnja 1962., kada je i sama Francuska priznala neovisnost Alžira.

Dok se tijekom Hladnog rata prostor djelovanja jasno fokusirao na područje do tzv. „Željezne zavjese“, a onda posebice vojno na topografske lokacije kao „Tjesnac kod Fulde“ ili „Ljubljanska vrata“ – stvari su postale kompliciranije nakon raspada Varšavskog pakta 1. srpnja 1991. i samog SSSR-a 26. prosinca te iste 1991. godine. Dok se u postupku ujedinjenja Njemačke samo nekoliko mjeseci ranije moglo čuti kako se Savez neće dalje širiti – što nigdje nije bilo stavljeno na papir, ni jasno definirano nepisanim uvjetom pristanka na članstvo ujedinjene cjelovite Njemačke u Savezu – ta se politika krenula mijenjati u nadolazećim godinama. Naime, države koje bi izrazile želju za članstvom, nakon određenog postupka dobile bi poziv – što je praksa započeta u srpnju 1997. s pozivima Mađarskoj, Češkoj i Poljskoj (koje su u članstvo ušle 12. ožujka 1999.). Pri tome, treba napomenuti da je (baš kao i danas) jedan od glavnih argumenata za NATO članstvo bila i ostala sigurnost koju članicama pruža Savez i njegova klauzula kolektivne sigurnosti. Ruske ratne avanture u Čečeniji imale su utjecaja na prve članice s istoka Europe, konačno okončanje lokalnih ratova Republike Srbije kroz NATO intervenciju 1999. godine utjecalo je na jačanje interesa i na prostoru bivše SFR Jugoslavije – gdje je Slovenija u Savez ušla već 2004. (u široj skupini s Bugarskom, Rumunjskom, Slovačkom i tri baltičke republike bivšeg SSSR). Prvim danom travnja 2009. u NATO su ušle i Albanija te Hrvatska (gdje je potpora javnosti naglo skočila po paležu hrvatskog veleposlanstva u Beogradu nakon kosovskog proglašenja neovisnosti 21. veljače 2008. godine, iako je RH Kosovo zapravo priznala tek četiri mjeseca kasnije) – da bi onda slijedile Crna Gora (2017.) i Makedonija (2020.). Zaključno, najsvježije kandidature su opet direktno izazvane ruskim vojnim avanturama, budući su Finska i Švedska nakon duge neutralnosti, o takvom potezu počele razmišljati po otpočinjanja ruske agresije na Ukrajinu 24. veljače 2022. godine. Naravno, i tu se pokazalo da sređena državna struktura, demokratske institucije i jaki obrambeni sustav nisu dovoljni za brzo i jednostavno članstvo. Obje su države molbu za članstvo podnijele 18. svibnja 2022. godine, da bi 29. lipnja na summitu u Madridu dobile i formalni poziv u članstvo. Ipak, Finskoj je za prikupljanje ratifikacija svih drugih članica trebalo do 31. ožujka 2023. (postala članica 4. travnja 2023.), dok se Švedska s prikupljanjem ratifikacija mučila do početka ove godine i konačno postala punopravnom članicom 7. ožujka 2024. godine. Dakle, NATO se ne širi sam po sebi, nego države itekako mole za članstvo, oko kojeg se onda moraju i potruditi (ma što o tome mislili iz Ruske Federacije).

Kolektivna sigurnost i sposobnost za obranu

Nakon ulaska države u NATO, posebno se postavlja pitanje njenog ulaganja u vlastiti obrambeni sustav i njegovu modernizaciju. Pri tome, vidljivo se novije članice, posebno one koje su blizu pojedinim regionalnim izvorima nestabilnosti (bile to Ruska Federacija i Bjelorusija, Srbija i Republika Srpska u BiH, ili odnos sličan onom između Grčke i Turske) lakše odlučuju za ozbiljnije investiranje u obranu. No, iako se cilj od 2 posto BDP postavilo još u rujnu 2014. godine (kao dio odgovora na rusku aneksiju Krima od Ukrajine i podržavanje tamošnjih separatista), do ove godine uvjet ispunjava 23 članice (privremena procjena iz sredine lipnja). Za to vrijeme, s Baltika te iz država na ruskoj granici već se čuje kako bi ta vrijednost zapravo trebala biti minimumom, dok bi ciljevi trebali biti bitno viši. Sve to nije slučajno. Naime, još u Afganistanu (gdje je NATO djelovao od kolovoza 2003. do kolovoza 2021. godine) vidjela se razlika u opremi i borbenim sposobnostima raznih članica. Sve se to ponovilo tijekom djelovanja „koalicije voljnih“ pod vodstvom SAD u Iraku, da bi onda bilo još i jasnije stavljeno na javni uvid u početnim fazama tzv. „Arapskog proljeća“. Tijekom ljeta 2011. godine u Libiji jasno se pokazala i razlika u opsegu vojnih sposobnosti SAD (koje su tek ograničeno sudjelovale) i njihovih europskih saveznika – koji su prvi krenuli u vojnu avanturu, da bi tek krajem ožujka 2011. sam NATO preuzeo kontrolu nad tamošnjom zonom zabrane leta i pomorskom blokadom do kraja listopada 2011. godine. Posebno se tu osjetilo manjak kapaciteta za opskrbu gorivom u zraku, bespilotnih sustava za izviđanje, ali i osnovnih vrsta zrakoplovnog naoružanja čije su se zalihe pokazale dovoljnima za slikanje političara (ali ne i za iole intenzivnije vojno djelovanje makar i kratkog trajanja).

Time dolazimo do pitanja spremnosti brojnih država članica NATO saveza da, ako ništa drugo, ispune barem obvezu koju su preuzele u okviru članka 3. Washingtonskog sporazuma koji glasi: „Da bi mogle efikasnije postizati obveze iz ovog sporazuma, njegove članice će, odvojeno i zajednički, sredstvima kontinuirane i efikasne samopomoći i uzajamne pomoći, održavati i razvijati svoje individualne i kolektivne kapacitete za odolijevanje oružanom napadu“. Dakle, tu je postavljena obveza članicama da se ne oslanjaju isključivo na resurse Saveza (a često su to resursi njegovih najvećih članica, posebno SAD) – nego da prvo i osnovno razvijaju vlastite obrambene sposobnosti kao osnovu i temelj sudjelovanja u NATO aktivnostima. I nije tu u pitanju tek Njemačka, koja je nakon deset godina priča o jačem izdvajanju za obranu svoj postotak digla s 1,19 posto BDP u 2014. na 2,12 u 2024. (primjenom svih zamislivih računovodstvenih trikova) – nego to zapravo muči veliku većinu članica. I nije tu u pitanju samo čisto izdvajanje novca, nego je još i puno bitnije kako se izdvojeni novci troše – da se njima uspije kupiti stvarne sposobnosti. To je posebno teško u današnjim uvjetima iznimno skupe opreme koju često proizvode samo neki veliki svjetski proizvođači (pa makar oni bili i iz samih članica Saveza) – opreme koja je na kraju dostupna u tako malo primjeraka da je teško zamisliti njen praktični opstanak u okolnostima većeg sukoba, s ozbiljnim borbenim gubicima i pojačanim tehničkim trošenjem.

Gdje je tu Republika Hrvatska?

9. HRVCON u misiji “Resolute Support” u Afganistanu 2019. godine

Nakon nekih grubih ideja o NATO-članstvu krajem 1990-tih godina, ozbiljan posao je započeo 25. svibnja 2000. godine ulaskom RH u okvir Partnerstva za mir, a onda sredinom 2002. i u cikluse Akcijskog plana za članstvo. Među ostalim znakovima dobre volje, Hrvatska je zato početkom 2003. započela i svoje sudjelovanje u Afganistanu – gdje se u raznim formatima (prvo kao „dragovoljci“, pa „partneri“, a od 2009. i kao „saveznici“) ostalo do 15. rujna 2020. kada su se i zadnji pripadnici OS RH vratili kući. Provedba reformi potrebnih za članstvo dovela je do službene pozivnice 3. travnja 2008. godine na NATO summitu u Bukureštu, te onda i do punog članstva polaganjem svih ratifikacijskih instrumenata u Washingtonu 1. travnja 2009. godine. Iako se o članstvu u NATO savezu u Hrvatskoj nije provodio referendum, a već smo spomenuli kako su na podršku javnosti imale utjecaja regionalne okolnosti – samo članstvo se za građane pokazalo relativno nevidljivo. Širom Lijepe naše nisu osvanule NATO baze, posjeti stranih vojnih postrojba ostali su umjereno česti, a tek su domaće snage ponešto više vježbale sa stranim kolegama i išle u međunarodne misije. Dapače, temu vojnih misija u inozemstvu ni do danas ne prati detaljno izvještavanje nadležnih državnih tijela, kao ni iole ozbiljna razina parlamentarnih rasprava (iako je Sabor formalno glavno tijelo civilnog nadzora nad Oružanim snagama). Ipak, treba napomenuti kako je za Hrvatsku to sudjelovanje u NATO misijama širom svijeta vremenom postalo iznimno važno – ne samo radi jačanja odnosa s pojedinim državama članicama, već i zbog činjenice kako su materijalne potrebe tih misija postale čvrsto sidro koje je u lošim vremenima kočilo dio posebno olakih te radikalnih političkih rezova obrambenog proračuna.

Nažalost, usprkos preuzimanju obveza 2014. godine o dostizanju 2 posto BDP za obranu i 20 posto od tih novaca za modernizaciju OS RH, Hrvatska se ni do danas nije ozbiljno pozabavila tim pitanjem. I nisu tu pomogla ni uračunavanja faktično neizvjesne kupovine izraelskih borbenih aviona F-16 2018. godine (koja je propala, pa je tek naknadno korigirana u NATO podacima), ni uračunavanje u obrambene rashode i kompletne (neuobičajeno) velike kvote hrvatskih braniteljskih mirovina (s kojima se počelo početkom 2019., čime je za RH trajno iskrivljen taj kriterij), niti kupovina rabljenih borbenih aviona Rafale iz Francuske krajem studenog 2021. godine. Sa svim naporima i trikovima udio obrane u BDP-u je od 1,82 posto 2014. padao do 1,55% 2018. godine (propast kupovine F-16), da bi onda dostigao maksimalnih 1,97 posto 2021. godine kada se kupilo borbene avione Rafale. Od tada opći udio opet opada i 2022. je iznosio 1,79 posto, a 2024. vjerojatno je oko 1,81 posto. Dakle, daleko od 2 posto, usprkos svim samohvalama političara. Kriterij o izdvajanju 20 posto obrambenog proračuna za modernizaciju ponešto je uspješniji (od minornih 3,37 posto 2018. do 31,19 posto 2022. i procijenjenih 24,2 posto 2024. godine), budući se velike godišnje rate otplate borbenih aviona Rafale broje pod modernizaciju, kao dodatak na inače relativno stagnantna izdvajanja za opremu u OS RH. Naravno, aktualni rat u Ukrajini – najveći sukob na svijetu od Drugog svjetskog rata – pod posebno svjetlo stavlja pitanja ne samo financiranja obrane i vojne modernizacije nego posebice i konkretnih vojnih sposobnosti pojedinih država. To je tema na kojoj NATO savez redovito ustrajava, na posebnu dobrobit i Republike Hrvatske kao članice Saveza kojoj ozbiljno bavljenje vlastitom nacionalnom obranom u doba mira redovito pada izuzetno teško.

* tekst je objavljen uz financiju potporu Agencije za elektroničke medije iz programa za poticanje novinarske izvrsnosti