Kada smo prvi put početkom 1992. godine razmatrali kako u vrijeme mira organizirati zaštitu prava i interesa Republike Hrvatske na moru, zaključili smo kako je u vrijeme mira najbolje ustrojiti Obalnu stražu Republike Hrvatske izvan Oružanih snaga. Trebala je biti samostalna u provedbi zakona, odgovorna Vladi i, putem Vlade, Predsjedniku države (treba se prisjetiti kako je tada u RH bio polupredsjednički sustav). Obalna straža je trebala objediniti sve državne operativne snage za provedbu zakona na moru. Tako ustrojena obalna straža, slikovito rečeno, trebala je biti država na moru. Što smo dobili? Imamo „sustav“ koji nije sustav. Snage su rascjepkane i odgovorne najčešće nikome. Čak se ne zna ni što su te snage. Sve je na svim razinama zamaskirano i nije jasno ni onome tko je to pisao, a u Zakonu o obalnoj straži glavni pojmovi su tijela i koordinacije.
Zbrka ogromnih struktura
Kako to funkcionira vidljivo je i iz slučaja „odbjegle“, a zaplijenjene ruske jahte pod hrvatskom zastavom, Irine Vu. Riječ je, da podsjetimo, o situaciji s kraja siječnja ove godine, koja je eskalirala saznanjem da je plovilo u vlasništvu bivše supruge ruskog oligarha Ališera Usmanova, iako službeno zaplijenjeno, jesenas mirno isplovilo iz marine u Betini te prešlo iz Hrvatske u Tursku. Time je spomenuta jahta zapravo pobjegla od sankcija Europske unije u državu koja takve sankcije nije uvela. Inače, riječ je tu o luksuznoj jahti sagrađenoj u Velikoj Britaniji, porinutoj 2012. godine, koja je službeno na 3.593 mjestu svjetske liste najvećih jahti. Ujedno je sa svojih 34,53 m dužine ona ukupno 77. po veličini plovilo koje je sagradio Sunseeker, najveći britanski graditelj luksuznih plovila. Irina Vu može primiti do deset gostiju i ima do 5 članova posade, a 2 MTU diezel motora ovoj jahti daju maksimalnu brzinu od 24 čvora.
Ovdje je potvrđeno kako u tom glomaznom i neprimjerenom „sustavu“ na razini upravljanja i razini provedbe nema nikakve koordinacije, iako se u nju zaklinje Zakon o obalnoj straži. Svima koji su izučavali upravljanje i (ruko)vođenje trebalo bi biti jasno kako je koordinacija samo jedna od funkcija cjelovitog sustava upravljanja i/ili vođenja. Sustav koji je umjesto četiri ili pet funkcija osuđen na rad s jednom (koordinacijom) nema šanse za uspjeh. Pitamo se koje je to tijelo trebalo obavijestiti taj čudovišni sustav da je Irini Vu zabranjeno isplovljenje iz Betine. Ako je uopće bilo zabranjeno? Tko je trebao osigurati čuvanje broda? Je li to na razini Središnje koordinacije ili na razini Stručnog tijela, ministarstvo zaduženo za pomorstvo, obranu ili unutarnje poslove, ili je odgovoran predsjedavajući Središnje koordinacije ili pak Stručnog tijela?!
Irina Vu u nekim manje skandaloznim danima
Koja je tu uloga – ravnatelja uprave nadležne za sigurnost plovidbe ministarstva nadležnoga za pomorstvo, ravnatelja Carinske uprave, ravnatelja Civilne zaštite, glavnog ravnatelja policije, načelnika Glavnog stožera Oružanih snaga Republike Hrvatske, zapovjednika Hrvatske ratne mornarice, zapovjednika Obalne straže, glavnog državnog inspektora ili pak glavnog vatrogasnog zapovjednika? Predstavnici tih istih tijela imenovani su i u Stručno tijelo, Središnje koordinacije ali i na razini područne (regionalne) samouprave, ni manje ni više nego u osam koordinacija. Kako vidimo, predstavnici tih famoznih tijela su od Središnje koordinacije, preko Stručnog tijela Središnje koordinacije do regionalnih (područnih) koordinacija ustrojenih po lučkim kapetanijama. Kad se pogleda broj tijela i broj razina – djeluje nestvarno, ali kad se shvati koliko je to osoba „angažirano“, djeluje zastrašujuće. Evo koliko je ljudi „angažirano“ iz raznih tijela na navedene tri razine – Središnja koordinacija 18 osoba, a uvijek na čelu je jedan od tri ministra i to iz obrane, pomorstva ili unutarnjih poslova; Stručno tijelo Središnje koordinacije sa zamjenicima 27 osoba a na čelu je zapovjednik Obalne straže, te u osam područnih (regionalnih) jedinica koordinacije ukupno je imenovano sa zamjenama 160 osoba, a na čelu je lučki kapetan. Sveukupno u koordinacijama je „angažirano“ 205 djelatnika. To je više od brojnog stanja posada brodova Obalne straže RH. Svi nešto koordiniraju, nitko ne upravlja, rukovodi ili zapovijeda, pa ne može biti ni neke zapovjedne odgovornosti. Izgleda da se sve svodi na nedefiniranu „moralnu“ odgovornost ili u najgorem slučaju promjenu radnog mjesta, ponekad i nabolje.
Načelne zadaće obalne straže
Bez ulaženja u ostale zakone koji na neki način reguliraju prava i interese Republike Hrvatske na moru, njihov nadzor i zaštitu, samo ću navesti što je napisano u Zakonu o Obalnoj straži RH: „Središnja koordinacija za nadzor i zaštitu prava i interesa Republike Hrvatske na moru (u daljnjem tekstu: Središnja koordinacija) je međuresorno tijelo nadležno za usklađivanje i koordiniranje rada tijela nadležnih za nadzor i zaštitu prava i interesa Republike Hrvatske na moru“. Tko su ta tijela? Jesu li to ministarstva, stožeri, ravnateljstva, inspektorati ili se pak zalazi u kod nas traljavo definirano područje uporabe OS RH?!
Dileme oko Obalne straže
Prema svemu središnje provedbeno tijelo (zar opet „tijelo“?) trebala bi biti Obalna straža RH, ali i tu se pojavljuju problemi – jer kako tamo neko tijelo zvano Središnja koordinacija, koja više nije ni Vladina (bilo je u starom Zakonu o obalnoj straži), može koordinirati Obalnu stražu RH, a članak 2. stavak 1. Zakona o obalnoj straži RH kaže: „Obalna straža je tijelo, ustrojeno u okviru Hrvatske vojske, nadležno za provedbu nadzora i zaštite prava i interesa Republike Hrvatske na moru“. Članak 7. stavak 1., da ne bi bilo zabune, naglašava – „Obalna straža sastavni je dio Hrvatske ratne mornarice“, a stavak 2. „Ustroj Obalne straže donosi predsjednik Republike Hrvatske knjigom ustroja na prijedlog Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada)“.
Ovdje su najmanje dvije stvari čudne. Ako je Obalna straža dio HRM, ustrojena u okviru Hrvatske vojske (da se netko nije usudio napisati OS RH!), pitanje je zašto njen ustroj donosi Predsjednik, a sve ostale ustroje u OS RH donosi ministar obrane? Jedini suvisli odgovor je da razno-razna piskarala zakona ne poznaju bit sustava obalne straže, pa i ne znaju što rade. Druga ne manje intrigantna stvar je – tko to ima pravo Predsjedniku/vrhovnom zapovjedniku oduzeti ustavno pravo zapovijedanja dijelom Oružanih snaga, a to je – kako vidimo – i Obalna straža Republike Hrvatske.
Imunitet ratnih i vladinih brodova
Kako bi zabuna bila još veća, u članku 2. stavku 3. – brod Obalne straže je definiran kao hrvatski javni brod, označen službenim znakom Obalne straže. Što je javni brod napisano je u Pomorskom zakoniku. Prema Konvenciji UN o pravu mora to su: „Brodovi u vlasništvu države ili kojima se ona koristi, a namijenjeni su samo za vladinu ne-trgovačku službu, uživaju na otvorenom moru potpuni imunitet od jurisdikcije svake druge države osim države zastave“ (Ships owned or operated by a State and used only on government non-commercial service shall, on the high seas, have complete immunity from the jurisdiction of any State other than the flag State). Javni, odnosno vladini brodovi svoj imunitet vuku iz imuniteta ratnih brodova po načelu, „mutatis mutandis“. Međutim, ako je javni brod u obalnoj straži – on bi trebao biti izvan oružanih snaga, a u slučaju potrebe po međunarodnom pravu predviđena je procedura prevođenja javnog (pa i trgovačkog broda) u ratni brod. Prema međunarodnom pravu i Konvenciji UN o pravu mora u oružanim snagama su ratni brodovi (borbene, pomoćne i specijalne namjene) i iz tog statusa oni vuku prava postupanja, zaštite, prava vođenje rata, itd. Kako bilo da bilo, i ovakva kakva je, Obalna straža RH ima kakve-takve transparentne snage izražene kroz „javne brodove“ na kojima su časnici OS RH, a gle čuda zapovjednik Obalne straže je časnik HRM.
Odgovornost ili njen izostanak
Teško je govoriti o zajedničkom djelovanju Obalne straže i ostalih tijela kad svatko odgovara po nekoj svojoj vertikali. Bilo bi dugo i dosadno o tome raspravljati, a provedbene snage na moru iz navedenih tijela nije lako identificirati. Još je teže identificirati nadležnosti i poglavito odgovornosti, jer se mnogi propisi ne usklađuju sa Zakonom o obalnoj straži, iako je to prema Zakonu bila obveza. Pored ostalog, i to je razlog zašto se našim morem plovi na čudan i u najmanju ruku nekontroliran način. Ne treba iznenaditi ni slučaje Irine Vu. Ovaj je slučaj dobio na pozornosti zbog sankcija, a ne zbog traljavosti sustava. Dakle, možda svako zlo i nije za zlo. Možda će nadležni nešto napraviti. Za nadati se kako ima sposobnih, odgovornih i vrijednih na odgovarajućim mjestima.
U ovom slučaju, puno toga ne samo da miriše na kriminal, što uz dobru volju nije teško dokazati. Puno je veći problem kako – zasnovano na zakonima – uspostaviti crtu odgovornosti? Pitanje je kako uspostaviti red na našem moru, našem prirodnom dragulju koji je obilježio našu prošlost, obilježava našu sadašnjost, i ako ne budemo budale – obilježit će i našu budućnost. Cijeli sustav treba vratiti na početak i nanovo ustrojiti upravni i provedbeni dio sustava za zaštitu prava i interesa RH na moru. Provedbeni dio treba biti jedinstven i sveobuhvatan kako bi mogao kompetentno predstavljati državu na moru, a prema najboljoj svjetskoj praksi to su obalne straže. Obalna straža je dokazani sustav zaštite prava i interesa države na moru u vrijeme mira. Kao što je poznato, može biti organizirana kao vojna, paravojna ili civilna organizacija. Najčešće je to paravojna i to: u EU, 76,5%; na Mediteranu 64,3%; u Europi 69,2%, i u NATO 56,5%. Nakon paravojne obalne straže najrasprostranjeniji su slučajevi gdje mornarica obavlja i zadaće obalne straže i to: u EU17,6%; na Mediteranu 28,6%; u Europi, 23% i u NATO 26,1%. Takva paravojna organizacija prema potrebi najčešće se u ratu integrira u ratnu mornaricu, odnosno oružane snage u cijelosti ili dijelom.
Sustavi zaštite državnih interesa na moru
Obalna straža u miru
BŠ-73 Faust Vrančić – između HRM i Obalne straže
Sad su još važnija dva razloga zašto obalna straža u vrijeme mira treba biti izvan sustava oružanih snaga iz prijedloga HRM s početka 1992., a to su: (1) Obalna straža izvan HRM kako se HRM ne bi bavila policijskim poslovima, već bi se u cijelosti posvetila glavnoj zadaći – a to je priprema i obrana hrvatskog mora otoka i obalnog područja; (2) Na taj način pripadnici HRM (posade ratnog broda) oslobođeni su raznih, često protuzakonitih iskušenja pri svakodnevnom uredovanju u provedbi različitih zakona na moru. Također treba konstatirati da pokušaj primjene „Norveškog modela“ nije uspio u prvom redu zbog nepoznavanja sustava i različitog mentaliteta. Naime, kod nas je najvažnije tko kome zapovijeda, a ne kako na najbolji način obaviti zadaću. Znanje je podcijenjenu u odnosu na formalna prava upravljanja i zapovijedanja, pa se u sustavu pojavljuju štetni šumovi, a odgovornost zamagljuje do razine da se ne zna tko je odgovoran. Pri tome je sam vrh piramide zaštićen. O tome najbolje svjedoči krilatica „Baš me briga – ja sam zapovjedio i s tim moja odgovornost prestaje“.
Spektar poslova i zadaća Obalne straže SAD
Držim kako sustav zaštite prava i interesa RH na moru treba resetirati i uspostaviti novi i efikasniji, a s Norveške treba skrenuti pogled u prvom redu na Italiji i Grčku. To su također kvalitetni sustavi, države i narodi s izuzetno bogatom pomorskom tradicijom. Pored toga, ti primjeri su tu u našem Sredozemlju pa smo upućeni često na izravnu suradnju – posebice sa susjedom na drugoj obali Jadranskog mora. Temelj uspjeha mogao bi se svesti na centralizirano upravljanje i zapovijedanja zapovjednika obalne straže i decentraliziranu provedbu operativnih snaga na moru, kopnu i zračnom prostoru Jadranskog mora, otoka i obale. Bilo bi poželjno obalnu stražu uspostaviti i na graničnim rijekama.
Sve provedbene snaga moraju se integrirati u Obalnu stražu RH, neovisno u kojem se ministarstvu trenutno nalaze. To bi uveliko smanjilo administraciju i nepotrebna radna mjesta, dubinu organizacije, vrijeme reagiranja i povećalo učinkovitost sustava. Kome će Obalna straža biti odgovorna u ime države – manje je važno. To može biti Vlada ili neko već postojeće ministarstvo – kao što su Ministarstvo obrane, Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture ili Ministarstvo unutarnjih poslova. Naravno, bilo bi izvrsno rješenje imati zasebno Ministarstvo mora ili barem Državno tajništvo za more, ali i zasebna tijela za Graničnu i obalnu stražu. Djelatnicima u upravnom tijelu zaduženom za obalnu stražu (ili pak za graničnu i obalnu stražu) to trebaju biti temeljne, a ne (nikako i ni u kom slučaju) dopunske zadaće.
* gost autor: Zdravko Kardum, bivši zapovjednik: Flote HRM, Hrvatske ratne mornarice i Obalne straže; viceadmiral u mirovini
