Nakon više tjedana kvalitetnog rada epidemiološkog kriznog sustava u Republici Hrvatskoj, jučer se i Vlada Republike Hrvatske na svojoj 214. sjednici odlučila pozabaviti gospodarskim te pravnim mjerama potrebnim da ovaj sustav u nadolazećim danima bude operativniji. Među 25 točaka dnevnoga reda vezanih uz olakšavanje posljedica pandemije bolesti COVID-19, našao se tako niz poteza kojima je cilj dići operativnost sustava civilne zaštite u RH, kroz koji se zadnjih tjedana praktično rješava ova kriza. Po tom pitanju posebno važnu ulogu ima točka dnevnoga reda broj 23, pod nazivom “Nacrt prijedloga zakona o dopuni Zakona o sustavu civilne zaštite, s Nacrtom konačnog prijedloga zakona“. Riječ je o kratkom propisu koji u Zakon o sustavu civilne zaštite unosi jedan novi članak. Ta novina, pod oznakom “Članak 22.a”, glasi:
“(1) U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donosi odluke i upute koje provode stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
(2) Odluke i upute iz stavka 1. ovog članka donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana“.
Na prvi pogled sve je jasno, i ovi stavci odražavaju kratko objašnjenje dano pred Vladom od ministra unutarnjih poslova Božinovića. No, već na drugi pogled tu u oči upada čitav niz problema i nedoumica, koji nisu od danas ili jučer. Naime, pogledamo li ove izmjene i dopune, one imaju nekoliko sastavnih dijelova. Kao prvo, tu se definira “slučaj nastupanja posebnih okolnosti“, da bi se zatim, kao drugo, ustvrdilo kako odluke i upute “Stožera civilne zaštite RH” moraju provoditi “stožeri civilne zaštite jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave“. Kao treće, na grubo se definira i opseg takvih “odluka i uputa“. U čemu je problem, mogao bi se zapitati neupućeni pojedinac? E, pa… svaki od ovih elemenata je problematičan za sebe…
Izvanredna stanja u RH
Dok javnost i mediji barataju brojnim definicijama “izvanrednog stanja”, hrvatski pravni propisi tu su bitno uži, pogotovo ako se u obzir uzme da proglašenje takvih specijalnih okolnosti obično sa sobom nosi i određeno ograničavanje ljudskih prava građana. Tako Ustav Republike Hrvatske u svom članku 101. razrađuje tri osnovne vrste “izvanrednog stanja” – (1) ratno stanje i (2) neposrednu ugroženost neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, te (3) stanje kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti. Za ratnoga stanja su ovlasti Predsjednika RH gotovo neograničene, dok u preostale dvije situacije “Predsjednik Republike može, na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis, donositi uredbe sa zakonskom snagom”. Detaljnijim gledanjem vidi se kako taj isti Ustav u svom članku 17 zapravo prepoznaje i četvrti oblik “izvanrednog stanja”, kojeg se (4) tek rubno definira pod nazivom “velikih prirodnih nepogoda”. Naime, pri razmatranju osnova za ograničavanje pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom – spominju se izričito situacije ratnog stanja i stanja neposredne ugroženosti, uz te “velike prirodne nepogode” – kada o ograničavanju prava građana odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, ili na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, Predsjednik Republike – ako se Hrvatski sabor ne može sastati. Sve te okolnosti uz Vladu RH uključuju aktivno i Hrvatski sabor, te osobu predsjednika Republike Hrvatske. A što je na stvari posljednjih dana u Hrvatskoj?
Situacija koju gledamo na dnevnoj bazi ponešto je drugačija. Naime, krizom oko koronavirusa SARS – CoV-2 definitivno rukovodi Vlada RH kroz mehanizam civilne zaštite, koji je alat u rukama Ministarstva unutarnjih poslova i osobe ministra tog resora. Nakon što je 13. veljače osnovan Krizni stožer Ministarstva zdravstva za koronavirus, a 20. veljače izmijenjen sastav “Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske”, to je sastavom šire i statusom više tijelo 25. veljače pod predsjedavanjem premijera Andreja Plenkovića održalo svoj prvi sastanak u novome sazivu, radi “podizanja stupnja pripravnosti svih nadležnih tijela i zaštite zdravlja hrvatskih građana“. Sve je to obavljeno bez proglašenja ijednog od spominjanih oblika “izvanrednog stanja” iz Ustava, pa time i bez uloge Predsjednika RH – što nije bio ni problem, s obzirom na poslove internog dizanja pripravnosti te informiranja javnosti koji su tada prevladavali. No, protekom vremena stanje se kompliciralo, tražeći sve kompleksnije mjere, sa sve više i prisilnih aspekata – prilazeći, dakle, sve bliže temi ograničavanja građanskih prava garantiranih Ustavom. To je izazov za Stožer civilne zaštite RH, s obzirom da Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (njegov članak 47.) tu daje opsežne ovlasti ministru zdravstva (na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo), ali ne predviđa ikakvo prenošenje takvih ovlasti.
Kao opravdanje za dosadašnja postupanja upravne vlasti po pitanju Covid-19 u Hrvatskoj spominjalo se nekoliko činjenica. Kao prvo, navodilo se aktiviranje Mehanizma Europske unije za civilnu zaštitu od 28. siječnja 2020. godine. Tada je hrvatsko predsjedavanje Vijećem Europske unije zbog koronavirusa aktiviralo fazu razmjene informacija unutar posebnog kriznog mehanizma Vijeća – Integriranog političkog odgovora na krizu (ICPR), kojim se koordinira politički odgovor na krizu EU institucija, država članica i drugih ključnih subjekata, što je dopunjeno 2. ožujka 2020. punim aktiviranjem ovoga EU sustava. Idućim bitnim korakom navodilo se i proglašenje epidemije “koronavirusa” koju je ministar zdravstva Vili Beroš objavio 11. ožujka 2020. godine, bap na dan kada je Svjetska zdravstvena organizacija ovu bolest službeno proglasila pandemijom. Naime, on je tada donio “Odluku o proglašenju epidemije bolesti COVID-19, uzrokovane virusom SARS – CoV-2”, za koju je u trenutku donošenja Vlada RH rekla da je “administrativna mjera koja ne označava stupanj ugroze, već omogućuje ministru da mobilizira sve resurse u zdravstvenom sustavu, po potrebi premješta infektologe i druge zdravstvene djelatnike i opremu što omogućuje bolje upravljanje sustavom zdravstva“.
Tim je temeljem u subotu, 14. ožujka, donesena i “Odluka o mjerama mobilizacije, organizacije i rasporeda rada i radnog vremena, promjene mjera i uvjeta rada zdravstvenih ustanova i njihovih radnika i privatnih zdravstvenih radnika u mreži javne zdravstvene službe, te korištenja medicinsko-tehničke opreme i ostalih sredstava”, kao provedbeni i operativni zdravstveni propis. Pa ipak, sve to nije dalo rješenja za šire pitanje uobličavanja ove krizne situacije na način sličan onome iz Ustava – što, istini za volju, nije postignuto ni spomenom “velikih nesreća i katastrofa, otklanjanja posljedica terorizma i ratnih razaranja” u Zakonu o sustavu civilne zaštite, ili kada se jučer navelo – “događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu” u njegovoj predloženoj dopuni.
Tko je kome Stožer?
Karlovački župan Damir Jelić na čelu je županijskog Stožera civilne zaštite
Kao drugi problem javlja se pitanje hijerarhijskog odnosa pojedinih stožera civilne zaštite – posebice u Zakonu o sustavu civilne zaštite definiranom “Stožeru civilne zaštite Republike Hrvatske” i nižih stožera na lokalnoj te regionalnoj razini. Riječ je o problemu izostanka jasnog definiranje nadređenosti i podređenosti, kojim je spomenuti Zakon o sustavu civilne zaštite zapravo ostavio prostora za samovolju nižih stožera vezanih uz lokalne županije, gradove i općine. To je ista ona situacija iz 2013. godine, početkom krizne situacije za velikih poplava u Istočnoj Slavoniji, kada su problemi nastajali oko vukovarskog župana Bože Galića (kao čelnika Županijskog stožera zaštite i spašavanja Vukovarsko-srijemske županije) – da bi na vidjelo ispala i posljednjih dana, djelovanjem karlovačkog župana Damira Jelića (kao zapovjednika Stožera civilne zaštite Karlovačke županije) i Pavla Kalinića (kao pročelnika zagrebačkog Ureda za upravljanje u hitnim situacijama, koji je u rangu županijskoga Stožera civilne zaštite). No, dok je Jelić djelovao direktno suprotno glavnome Stožeru civilne zaštite RH, naređujući lokalnim medijima i medicinskim ustanovama te šireći paniku, Kalinić se s vrhom sustava zapleo u sadržajnu raspravu – tražeći službeno (pa i uz medijsku podršku) neposredno uvođenje praktičnih mjera epidemiološke zaštite koje su po sadržaju bile bitno oštrije od nacionalnoga plana i rasporeda aktivnosti.
U intervjuu za Dnevnik Nove TV u ponedjeljak, 16. ožujka, i premijer Plenković je najavio da će se mjerama donesenim do kraja tjedna ići na centralizaciju sustava: “Davor Božinović je na čelu Nacionalnog stožera civilne zaštite. Promjena zakona koje će Vlada predložiti Saboru, a Sabor će u srijedu sve to usvojiti, dat će Nacionalnom stožeru snažnije ovlasti. Teži se kompletnoj centralizaciji donošenja odluka. Moraju slušati što se će donositi Nacionalni stožer civilne zaštite. Na taj način ćemo osigurati uniformnost donošenja odluka, a to ne znači da nećemo osluhnuti posebne potrebe kao što je bilo u Istarskoj županiji koja je specifična“. Kako bilo da bilo, izgleda da će tek saborskim donošenjem predloženih izmjena i dopuna Zakona o sustavu civilne zaštite formalno tijelo na čelu te piramide – biti i stvarno u stanju tražiti izvršavanje svojih odluka i uputa, od nižih tijela civilne zaštite (stožera), segmenata koji su zapravo dio lokalne uprave i time trenutno praktično neovisni o državnoj blagajni te direktnome nalogu.
Sadržaj “odluka i uputa”
Za kraj, osvrnimo se i na definiciju “odluka i uputa” koje će nacionalni Stožer civilne zaštite RH moći izdavati nižim razinama. Tu je posebno naglašeno da će se raditi samo o mjerama koje se “donose se radi zaštite života i zdravlja građana, očuvanja imovine, gospodarske aktivnosti i okoliša te ujednačavanja postupanja pravnih osoba i građana“. Pri tome, pažljivo je izbjegnut spomen ikakvog izričitog ograničavanja ustavom garantiranih sloboda i prava građana – iako je po prirodi stvari jasno da se baš o tome radi. To je indirektno najavio i ministar Davor Božinović na jučerašnjoj press-konferenciji Stožera civilne zaštite – rekao je da će jedna od prvih odluka Stožera u borbi protiv koronavirusa, nakon što mu se prošire ovlasti, biti nastojanje da se ograniči kretanje starijih osoba i pojačavanje kontrole osoba u samoizolaciji. Kako smo već spomenuli, ove mjere ne bi bile problem da ih izriče ministar zdravstva temeljem Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, no sasvim je drugačija stvar s pravnom zasnovanošću takvih poteza iz okrilja Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, predvođenog ministrom unutarnjih poslova. Dakle, tu ostaje nadolazeće pitanje zakonske i ustavne osnove budućih prisilnih mjera, kojima bi se u praksi ograničilo slobode i prava građana – što bi moglo biti ostvareno pozivom na neku od spomenutih ustavnih situacija, uz dvotrećinsku većinu svih zastupnika Hrvatskog sabora, ili dogovorom Vlade i Predsjednika Republike Hrvatske ako je Sabor spriječen (recimo, karantenskim mjerama ili bolešću većeg broja zastupnika). Dok ovdje nema izričitog traženja podrške za takve mjere, nejasnim je formuliranjem zakonske dopune ostavljen prostor za tumačenje da je baš takva ovlast saborskim glasovanjem ipak dana Vladi RH i njenom odabranom tijelu, Stožeru civilne zaštite Republike Hrvatske.
Kako zaobići predsjednika?
Sve ovo pred Sabor dolazi u situaciji kada se još u ponedjeljak, 16. ožujka, kroz medije čulo o situaciji sa sastanka premijera Andreja Plenkovića s predstavnicima saborskih klubova zastupnika, gdje se Vlada RH navodno raspitivala o situaciji “stanja kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti” – odnosno konkretno, kada bi Sabor epidemijom bio onemogućen da redovito obavlja svoje ustavne dužnosti, gdje bi onda Vlada mogla donositi uredbe sa zakonskom snagom. Dok je oporba ovakva traženja navodno odbacila pozivanjem baš na spomenuti članak 101. Ustava i ondje definiranu “kriznu” ulogu Predsjednika RH, ostalo je otvoreno pitanje o tome hoće li predstojeće saborsko glasovanje zapravo biti u kontekstu “velike prirodne nepogode” iz članka 17 Ustava – čime bi Vladina definicija “izvanrednog stanja” iz dopuna Zakona o sustavu civilne zaštite u Saboru možda operativno postala dovoljna za buduće represivne mjere. A ako do takvog prijenosa ovlasti i ne dođe, lako bi moglo nastaviti egzistirati stanje slično već viđenome iz doba poplava 2013. godine, kada je Vlada RH zapravo radila po svome, pozivajući se tek ovlaš na svoje akte i prava, računajući da će svi ustavnopravni sporovi oko njenih ovlasti i mjera biti rješavani kasnije – u svjetlu prevladane krize, ako uopće.
Kuda je nestala domovinska sigurnost?
Sagledavši sve ove dileme – teško se oteti još jednom načelnom pitanju. Naime, kako to da se s bolesti COVID-19 Hrvatska sučeljava tek kombinacijom Ministarstva unutarnjih poslova, kao nositeljem sustava civilne zaštite, uz jaku potporu Ministarstva zdravstva? Kako to da su glavna ministarska lica tu Davor Božinović i Vili Beroš – dok u ovoj situaciji sigurnosne ugroze za domovinu ni traga nema Damiru Krstičeviću, potpredsjedniku Vlade zaduženom za nacionalnu sigurnost i tvorcu sustava domovinske sigurnosti, koji je posljednjih godina bio jedan od glavnih političkih i sadržajnih aduta aktualne vlasti. Dobro se ta čudna situacija vidjela i na jučerašnjoj 214. sjednici Vlade RH, gdje su riječ vodili premijer Plenković i ministar unutarnjih poslova Božinović, dok je obrambeni Krstičević šutio čitavih sat i pol trajanja, bez i jednog doprinosa općem naporu dugačkog niza raznih resora upravne vlasti.
I dok je spomenuti sustav domovinske sigurnosti, na čelu s Koordinacijom sustava domovinske sigurnosti, trebao biti integralno mjesto čitave države u krizama (ili se barem tako tvrdilo sve do kraja prošlogodišnje protupožarne sezone), sada se Hrvatska praktično pa vratila na kombinaciju negdašnjih tijela – “Kriznog stožera Ministarstva zdravstva”, pa onda njima pridodanih snaga Ministarstva vanjskih i europskih poslova te Ravnateljstva civilne zaštite MUP-a, koji su svi zajedno postupno prerasli u ponešto prošireno izdanje “Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske”. Pa ako je za kriznu situaciju ovakvoga opsega dovoljan postojeći aparat civilne zaštite (sa svim svojim manama), kojeg će se ovih dana tek malo ojačati u Saboru – prirodno je onda zapitati se i čemu onda služi čitava paralelna struktura sustava domovinske sigurnosti sa zasebnim zakonom i serijom koordinacijskih tijela, uspostavljanih tijekom proteklih nešto više od dvije godine? To je pitanje na koja Hrvatska od vladajuće politike tek treba dobiti odgovora…
