Analizira li se djelovanje hrvatskih institucija u tekućoj krizi izazvanoj pandemijom virusa Covid-19, vidljiv je paradoks. S jedne strane, od početka veljače do danas poduzet je niz pravovremenih mjera, čime je izbjegnut eksponencijalni rast oboljelih. S druge strane, sve je to učinjeno u uvjetima nepostojanja sustava upravljanja u kriznim situacijama, nizom improvizacija. To je u intervjuu u TV emisiji „Nedjeljom u dva“ 5. travnja 2020. godine potvrdila dr. Alemka Markotić, ravnateljica Klinike za infektivne bolesti dr. Fran Mihaljević i članica Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, rekavši: „Nitko se na ovo nije pripremio, mnogo stvari smo organizirali u hodu. Trebalo nam je vremena, ali mislim da je dosad dobro“. Ovakva je situacija posljedica dosadašnjih pokušaja stvaranja sustava upravljanja u kriznim situacijama u Republici Hrvatskoj, pri čemu se nisu uspjeli pratiti globalni trendovi na ovom području u posthladnoratovskom razdoblju.

Pitanje je – što bi se dogodilo da se u ovoj krizi nije našla skupina stručnih ljudi koja je bila sposobna organizirati improvizirani sustav upravljanja u kriznim situacijama koji zasad daje zadovoljavajuće rezultate? Prije odgovora na ovo pitanje potrebno je razjasniti značenje dva pojma koji se često pogrešno izjednačuju. To su upravljanje u kriznim situacijama (Emergency Management; iako bi točniji prijevod bio upravljanje u izvanrednim situacijama on zapravo nije adekvatan jer ne postoji automatizam u proglašavanju izvanrednog stanja u svakoj krizi – to je vidljivo i u sadašnjoj situaciji u Europi gdje mnoge vlade nisu proglasile izvanredno stanje, iako imaju na raspolaganju ovo sredstvo) i krizno upravljanje (Crisis Management). Upravljanje u kriznim situacijama je stvaranje upravljačkog okvira unutar određene zajednice (tj. šire društvene zajednice, koja obuhvaća i državne institucije) radi smanjivanja ranjivosti prema različitim vrstama opasnosti i poduzimanja reakcije na različite nesreće i katastrofe. Sastoji se u koordiniranju i integriranju svih aktivnosti potrebnih za izgradnju, održavanje i poboljšavanje sposobnosti za prevenciju, pripremu, reakciju i oporavak od svih vrsta prijetnji i ugroza. Krizno upravljanje je proces u okviru kojeg se određena organizacija (tijelo državne uprave, privredna organizacija, javna institucija i sl.) bavi s disruptivnim i neočekivanim događajima koji predstavljaju prijetnju organizaciji. Pri tome se ne traže dugoročna, već trenutna rješenja za nastalu situaciju. Ova analiza fokusirana je na upravljanje u kriznim situacijama.

Ako se pogledaju osobine kriza koje izbijaju u posthladnoratovskom razdoblju mogu se izdvojiti dva ključna obilježja: Prvo, razmjeri današnjih kriza su veliki, one se šire preko državnih granica, i bez presedana su – kombinacije činilaca koji dovode do krize kao i same glavne osobine krize su neočekivane, pa sustavi za upravljanje krizama nisu spremni na takve situacije. Primjer koji potvrđuje ovu činjenicu je snažan potres u Zagrebu do kojega je došlo tijekom krize izazvane pandemijom korona virusa. Drugo, država je i dalje ostala glavni činilac u organizaciji djelovanja u krizi, ali istovremeno je izgubila niz sposobnosti potrebnih za takvo djelovanje. To je rezultat procesa deregulacije, privatizacije i decentralizacije na području javne uprave i u ekonomskom sektoru. Posljedica je: smanjivanje sposobnosti državnih institucija u svim fazama djelovanja u kriznoj situaciji, kao što su priprema i prevencija, operativno djelovanje u krizi, uklanjanje posljedica krize, analiza rezultata djelovanja u krizi, i sl. Dodatni otežavajući činilac je pojava cijelog niza nedržavnih subjekata na području organizacije sustava upravljanja krizama, od privatnih organizacija koje su u procesu privatizacije preuzele velike segmente kritične infrastrukture pa do nedržavnih civilnih udruga i organizacija.

Idući činilac koji se treba razmotriti je transformacija sustava za djelovanje u kriznim situacijama na globalnoj razini nakon Hladnog rata. Ovdje se mogu izdvojiti dva razdoblja. Prvo, od završetka Hladnog rata pa do terorističkih napada u SAD izvedenih u rujnu 2001. godine, obilježeno je transformacijom sustava civilne obrane (čiji je cilj organizacija zaštite stanovništva i kritične infrastrukture od neprijateljskog djelovanja) u sustave civilne zaštite (fokusirane na zaštitu stanovništva i kritične infrastrukture od prirodnih i tehnoloških nesreća i katastrofa). Razlog ove transformacije bila je percepcija da je opasnost od ratnog sukoba značajno smanjena, te da prioritet ima zaštita od prirodnih i tehnoloških prijetnji koja traži naglasak na nevojnim metodama upravljanja u kriznim situacijama. Ova transformacija započela je u zadnjoj fazi Hladnog rata, a ubrzana je u 90-im godinama prošlog stoljeća pri čemu je značajnu ulogu igrao UN-ov program smanjivanja prirodnih nesreća (International Decade for Natural Disaster Reduction) koji se provodio od 1990. do 2000. godine. Nadalje, prekretnica je nastupila nakon terorističkih napada izvedenih u SAD-u 2001. godine, koji su pokazali da treba razviti sveobuhvatni okvir za upravljanje u kriznim situacijama, koji će uz prirodne i tehnološke katastrofe sada obuhvatiti i protuterorističko djelovanje. Idući korak izveden je u Europi a poticaj je bila ruska aneksija Krima i izazivanje pobune u istočnoj Ukrajini 2014. godine. Ovaj događaj je potaknuo revitalizaciju koncepta totalne obrane kao sveobuhvatnog pristupa nacionalnoj sigurnosti, u kome je od velike važnosti njegova civilna komponenta. Pri tome više ne možemo govoriti o klasičnom konceptu totalne obrane koji je razvijen u Hladnom ratu; sada se razvijaju koncepti i organizacijski modeli koji su primjereni današnjim sigurnosnim izazovima i prijetnjama. Time smo ušli u drugo razdoblje u odnosu na ono od 1989. do 2001.

Moderni sustavi

Kod modernih sustava upravljanja u kriznim situacijama postoje tri načela njihova organiziranja kroz koje se nastoji povezati širok spektar zadaća:

1. Načelo koordinacije. Primjer koordinacije različitih komponenti sustava nacionalne sigurnosti u upravljanju u kriznim situacijama je organizacija istoga u Velikoj Britaniji. Britanski model zasniva se na odvajanju zadaća protuterorističke borbe i zaštite granica od zadaća pripreme i djelovanja u slučaju velikih prirodnih i tehnoloških katastrofa. Prva skupina zadaća je u nadležnosti Ministarstva unutarnjih poslova, a druga u nadležnosti lokalnih vlasti. Koordinacija se na strateškoj razini odlučivanja ostvaruje u okviru posebnog tijela u kabinetu premijera – Sekretarijata za civilne nepredviđene situacije (CCS/COBR), koji donosi odluke o svim aspektima odgovora na krizu i procesa oporavka te osigurava sredstava sa nacionalne razine za potporu djelovanju na lokalnoj razini. Na temelju odluka CCS-a djeluju strateške skupine za koordinaciju na različitim razinama organizacije vlasti.

2. Načelo integracije. Ovdje se radi o razvoju sveobuhvatnog integriranog sustava upravljanja u kriznim situacijama koji djeluje u odgovoru na široki spektar prijetnji i ugroza. Ovaj pristup vidljiv je kod skandinavskih zemalja, a posebno u slučaju Švedske. Ovakav pristup zahtijeva angažiranje cjelokupnog društva u postizanju sigurnosti, a ne samo određenih komponenti – od državnih institucija do nevladinog sektora, od privatnog sektora do pojedinaca. To je svedruštveni pristup, koji se ne ograničava samo na državne institucije. Na ovom konceptu Švedska je 2009. godine reorganizirala sustav upravljanja u kriznim situacijama, kroz integriranje prijašnjih državnih tijela u jedno – Švedsku agenciju za civilno krizno djelovanje („Myndigheten för samhällsskydd och beredskap“ – MSB). Zadaća MSB-a je koordiniranje potpore svih komponenti sustava nacionalne sigurnosti djelovanju u kriznim situacijama u zemlji i inozemstvu. Da bi se osiguralo djelovanje MSB-a u okviru kabineta predsjednika vlade osnovano je novo tajništvo za koordiniranje djelovanja u krizama koje ima ključnu ulogu u strateškom odlučivanju a time i donošenju odluka nužnih za djelovanje MSB-a.

3. Kombinacija dva prije navedena načela. Primjer ovakve organizacije je sustav Domovinske sigurnosti utemeljen u SAD-u. Ovo rješenje je izraz specifične situacije u SAD-u, a i sam razvoj upravljanja u kriznim situacijama u ovoj zemlji odgovara gore navedenim globalnim trendovima na području upravljanja u krizama. SAD su 1941. godine započele intenzivno razvijati sustav civilne obrane. Razvijan zbog mobilizacije svih ekonomskih potencijala zemlje te zaštite od mogućih zračnih napada, za vrijeme hladnog rata američki sustav civilne zaštite bio je usmjeren na zaštitu stanovništva od posljedica nuklearnog napada. Krajem 60-ih i početkom 70-ih godina prošlog stoljeća sve veću važnost dobiva zaštita stanovništva od prirodnih i tehnoloških katastrofa, što rezultira stvaranjem Federalne agencije za upravljanje u kriznim situacijama (FEMA) 1979. godine, koja je spojila zadaće civilne obrane i civilne zaštite.

Početkom 90-ih godina prošlog stoljeća pojavila se nova prijetnja: teroristički napadi u SAD te na američke snage u svijetu. To je bila početna naznaka nove reorganizacije koja će uslijediti nakon 2001. godine. Sa zadaćom koordiniranja djelovanja svih federalnih institucija na području provođenja zakona, pripreme za prirodne i tehnološke katastrofe, civilne obrane i zaštite granica osnovano je Ministarstvo domovinske sigurnosti (DHS). DHS je integrirao niz institucija (između ostalih i FEMA-u), te preuzeo ulogu koordiniranja djelovanja ostalih institucija koje se nisu mogle apsorbirati u sastav DHS (obavještajna zajednica, oružane snage, tijela u drugim ministarstvima, tijela na razini federalnih jedinica i sl.). Usprkos tome što je trebao ponuditi odgovor na širok spektar sigurnosnih prijetnji i rizika DHS se fokusirao na protuterorističku borbu. Tek nakon orkana Katarina 2005. godine DHS je posvetio više pažnje djelovanju u slučaju velikih prirodnih i tehnoloških katastrofa koje imaju potencijal masovnog ugrožavanja funkcioniranja države i njezinih institucija. Usprkos svim naporima, djelovanje DHS-a je u zadnjih deset godina izloženo nizu kritika, što dovodi u pitanje ovo organizacijsko rješenje.

Ovi primjeri ukazuju i na činjenicu da ne postoji neki automatski model organizacije upravljanja u kriznim situacijama koji se može preslikati na bilo koju zemlju. Cijeli niz činilaca – od povijesnog nasljeđa, geostrateškog položaja, dostupnih resursa, političkog i ekonomskog sustava, strateške kulture – definira način na koji će svaka pojedina zemlja pristupiti ovom pitanju. Zbog toga je američki sustav Domovinske sigurnosti primjenjiv samo na SAD i ne postoji nigdje drugdje u svijetu.

Iskustva u Republici Hrvatskoj

Sada prelazimo na pitanje razvoja sustava upravljanja u kriznim situacijama u Republici Hrvatskoj nakon njezina osamostaljenja 1991. godine. U Hrvatskoj je naslijeđen sustav civilne obrane razvijan u bivšoj Jugoslaviji, koji se pokazao od izuzetne važnosti u organizaciji obrane novouspostavljene države. Usprkos tome 1993. godine je donesena odluka o njegovoj podjeli između Ministarstva unutarnjih poslova i Ministarstva obrane. Ovo je bio korak koji je spriječio dalju transformaciju sustava civilne obrane u moderni sustav upravljanja u kriznim situacijama. Ideja ove podjele bila je u razvoju civilne zaštite u okviru MUP-a, dok bi dalji razvoj civilne obrane i civilnih obrambenih priprema bio ostavljen MORH-u. Danas je jasno da je time napravljena velika pogreška jer je razbijen institucionalni okvir sustava koji do danas nije obnovljen. U MORH-u je započeo postepeni proces degradacije sposobnosti planiranja i provođenja priprema na području civilne obrane koji se ubrzao u idućem desetljeću za vrijeme hrvatskih priprema za članstvo u NATO-u. Istovremeno u MUP-u je pažnja usmjerena samo na uže područje traženja i spašavanja a ne stvaranje sveobuhvatnog sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Kad je 2005. godine osnovano novo tijelo – Državna uprava za zaštitu i spašavanje (DUZS) – bio je to pokušaj da se uvede koordinacija u djelovanju državnih institucija koje se bave zaštitom i spašavanjem kako bi se izbjeglo preklapanje njihove nadležnosti. DUZS nije uspio postići taj cilj zbog niza činilaca – težnji za zapovijedanjem a ne koordinacijom (čemu su se usprotivile druge državne institucije), nedovoljnih sposobnosti za obavljanje njegovih zadaća te nedovoljnog interesa svih vlada za uređivanjem područja civilne zaštite. O neuspjehu DUZS-a govori i činjenica da je 2018. godine odbačena ideja o njegovom pretvaranju u središnje tijelo državne uprave za poslove civilne zaštite te je donesena odluka o ukidanju DUZS-a i njegovom zamjenom novom organizacijom, Ravnateljstvom civilne zaštite (u okviru MUP-a) početkom 2019. godine. Do sada je Ravnateljstvo nastavilo sa dotadašnjom orijentacijom MUP-a na usko područje traženja i spašavanja (što je vidljivo na internetskim stranicama Ravnateljstva) a u godinu dana rada ovog tijela nije vidljiv nikakav napor za razvijanjem institucionalne i pravne infrastrukture, odnosno za razvijanjem sveobuhvatnog sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Pokušaj razvoja sustava za upravljanje u kriznim situacijama bio je vidljiv iz najave sustava Domovinske sigurnosti u novoj Strategiji nacionalne sigurnosti iz 2017. godine. Prema strategiji, novi sustav trebao je osigurati koordinirano planiranje, reagiranje i upravljanje u izvanrednim i kriznim situacijama. Dosadašnje iskustvo djelovanja sustava Domovinske sigurnosti pokazuje kako navedeni ciljevi nisu postignuti. Već u Zakonu o domovinskoj sigurnosti navodi se, u njegovu drugom članku, kako sva tijela državne vlasti obuhvaćena novim koordinacijskim tijelom (Koordinacijom za sustav Domovinske sigurnosti) zadržavaju njihove ovlasti, no nije ništa urađeno da Koordinacija uspješno obavi predviđenu ulogu. Koordinacija nema organe koji se bave analitičkom pripremom te pripremom donošenja odluka. Nije razvijen bilo kakav model koordinacije koji bi omogućio koordinaciju ne samo na državnoj razini već i sa nedržavnim sektorom (privrednim organizacijama, udrugama građana, akademskim institucijama). Ako se pogledaju aktivnosti sustava u zadnje dvije godine vidljivo je da se on bavi samo potporom koju obrambeni sustav pruža civilnim vlastima u slučajevima poplava i borba protiv požara. Ta je normalna zadaća vojne organizacije propisana zakonskim dokumentima te nije jasno zbog čega je uspostavljen novi sustav za izvođenje zadaće koja se uspješno odvija zadnja dva desetljeća.

Činjenica je da u Hrvatskoj nije stvoren djelotvoran sustav upravljanja u kriznim situacijama. I tu se sada javlja paradoks – kako je moguće da je u nastaloj situaciji ipak uspostavljen sustav odgovora na tekuću krizu izazvanu pandemijom virusa Covid-19? Odgovor leži u činjenici da je u ključnom trenutku posao organizacije preuzela skupina osoba koje imaju organizacijske i komunikacijske sposobnosti za djelovanje u kriznoj situaciji i koje su bile sposobne – usprkos nerazvijenom i fragmentiranom institucionalnom okviru – improvizirati djelotvorni sustav. Pogledaju li se ključne osobe u sastavu nacionalnog Stožera za civilnu zaštitu (ministar unutarnjih poslova Davor Božinović, ministar zdravstva Vili Beroš, ravnateljica Klinike za infektivne bolesti Alemka Markotić, ravnatelj Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo Krunoslav Capek, ravnateljica Hrvatskog zavoda za hitnu medicinu Maja Grba Bujević) vidljivo je da se radi o vrhunskim profesionalcima u njihovim područjima koji su obrazovanje potrebno za djelovanje u kriznoj situaciji stekli u bivšoj državi (gdje je postojala sustavna edukacija za djelovanje u krizama), te ga kasnije dopunili iskustvom u ratnom razdoblju i kasnijom profesionalnom karijerom. Oni su se pokazali i sposobnima međusobno surađivati i postići sinergiju u međusobnom djelovanju.

Ipak treba istaknuti nekoliko problema koji se javljaju u ovako improviziranom sustavu djelovanja. Prvi problem je pitanje može li se (s obzirom na njihovo profesionalno iskustvo i sposobnosti) navedenoj skupini naći zamjena u slučaju potrebe? I što bi se dogodilo da njihovo mjesto preuzmu manje sposobne ali „politički podobne“ osobe? Drugi problem je pitanje budućeg djelovanja. Sve nabrojane osobe su u pedesetim godinama života što znači da se teško može očekivati njihovo angažiranje u nekim budućim krizama. S obzirom na nepostojanje sustavnog obrazovanja na području upravljanja krizama u Hrvatskoj (i generalno obrazovanja za područje nacionalne sigurnosti), kako možemo u budućnosti razviti stručnjake ovog kalibra? Treći problem je u činjenici da ovaj tim mora u hodu nastojati ispraviti brojne nedostatke proizišle iz dosadašnjeg razvoja sustava upravljanja krizama u Hrvatskoj. Stoga, iako oni (i improvizirani sustav koji je stvoren u ovoj krizi) nastoje djelovati proaktivno, često moraju djelovati reaktivno u ispravljanju uočenih nedostataka.

Uočeni sustavni nedostaci

Koji su to nedostatci vidljivi u hrvatskom odgovoru na tekuću krizu, koji će se morati rješavati u budućnosti? Oni se mogu podijeliti u nekoliko skupina:

1. Neizgrađeni institucionalni okvir sustava upravljanja u kriznim situacijama

Pogleda li se kronologija uspostave tijela za djelovanje u ovoj krizi, vidljiva je improvizacija s kojom se nastojalo riješiti probleme koji proizlaze iz neizgrađenog institucionalnog okvira. Organizirano djelovanje u odgovoru na krizu započelo je osnivanjem Kriznog stožera Ministarstva zdravstva za koronavirus. Ovo je bio uobičajeni korak, koji se provodi još od Domovinskog rata (model djelovanja je bila uspostava Kriznog stožera saniteta) radi praćenja razvoja pandemije i davanja preporuka za dalje djelovanje. Kada je postalo jasno da u rješavanju ove krize neće biti dovoljne samo epidemiološke mjere te da se mora pripremiti za integrirano djelovanje svih tijela državne uprave Krizni stožer je dao preporuku za osnivanje nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske što je urađeno 20. veljače ove godine.

Pitanje koje se postavlja je: zašto umjesto osnivanja ovog tijela nije aktivirana Koordinacija za Domovinsku sigurnost ili Ravnateljstvo civilne zaštite? Već je ranije navedeno kako Koordinacija nema nikakve mogućnosti za operativno djelovanje, što znači da ona samo predstavlja mjesto za raspravu i davanje izjava. U ovoj analizi već je naveden primjer operativnog tijela ove vrste sa jasno razrađenim zadaćama djelovanja na strateškoj razini (britanski CCS/COBR), a postoje i drugi slični primjeri (belgijski Krizni centar ministarstva unutarnjih poslova, ili poljski Vladin tim za upravljanje u kriznim situacijama). Kako Koordinacija za Domovinsku sigurnost nema ovlasti navedenih tijela, nije ni mogla djelovati  poput navedenih stranih primjera. Može se samo nagađati zašto u ulozi nacionalnog kriznog stožera nije aktivirano Ravnateljstvo civilne zaštite. Prema mišljenju ovog autora, problem je u stalnom fokusiranju Ravnateljstva/MUP-a na samo jedan segment upravljanja u kriznim situacijama (traženje i spašavanje) što je spriječilo razvijanje sposobnosti za ulogu nacionalnog kriznog stožera, no moguća su i druga objašnjenja. U svakom slučaju u budućoj analizi djelovanja u ovoj krizi morat će se javno reći zbog čega Ravnateljstvo nije preuzelo ovu ulogu.

2. Nerazrađeni pravni okvir za djelovanje u kriznim situacijama

Sljedećih nekoliko primjera pokazuju da u Hrvatskoj ne postoji zadovoljavajući pravni okvir za djelovanje sustava upravljanja u kriznim situacijama:

Promjena Zakona o civilnoj zaštiti (čl. 22a) od 18. ožujka 2020. godine. To je urađeno kako bi se riješio problem nejasnog definiranja nadređenosti i podređenosti nacionalnog i regionalnih/lokalnih kriznih stožera i time izbjegla mogućnost otimanja nižih stožera od kontrole (takva opasnost bila je vidljiva u Karlovcu i Zagrebu). Dakle, iako je ovaj zakon donesen radi razrade operativnog djelovanje kriznih stožera na svim razinama vlasti on u originalnoj verziji nije predvidio mjere za ostvarivanje jedinstva zapovijedanja što je prilično veliki propust.

Prijedlog promjene Zakona o elektroničkim telekomunikacijama kojim bi se državnim tijelima omogućilo nadziranje kretanja građana preko telekomunikacijskih uređaja radi kontrole samoizolacije. Prva verzija zakona nije predviđala nikakvo vremensko ograničenje primjene, nije isključena mogućnost netransparentnog korištenja prikupljanja podataka, a sve to je otvaralo mogućnost dalje zloupotrebe ovih podataka (npr. širenjem nadzora i na populaciju koja nije u samoizolaciji). Dvojbe oko ovog zakona su i dalje otvorene, ali ključno pitanje nije treba li ove promjene donijeti običnom, natpolovičnom ili dvotrećinskom većinom već pitanje mogućnosti narušavanja demokratskih standarda pod krinkom osiguravanja zaštite zdravlja stanovnika.

Legalizacija dosadašnjih odluka nacionalnog Kriznog stožera civilne zaštite kroz izmjenu Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti. Prema odredbama ovog zakona za donošenje odluka stožera nadležan je ministar zdravstva a ne ministar unutarnjih poslova. Kako bi se riješile sve sumnje o legalnosti djelovanja stožera napravljen je prijedlog izmjena zakona. Značaj ove promjene nije u sprječavanju mogućih budućih tužbi zbog odluka stožera, već u mijenjanju prihvaćenog institucionalnog modela upravljanja u kriznim situacijama koji nije izdržao prvi ozbiljan test. To ukazuje na mehaničko usvajanje rješenja bez pokušaja sustavnog bavljenja ovim pitanjem. (Op. ur. – Ovaj je zakon Hrvatski sabor raspravio 15. travnja 2020. godine, te izglasao 17. travnja 2020. sa 80 glasova “ZA”, 21 “PROTIV” i 16 “suzdržanih”. Izmjene su tog istog 17. travnja bile i objavljene u Narodnim novinama (NN 47/20) te su stupile na snagu u nedjelju 18. travnja 2020. godine).

Rasprave o uvođenju izvanrednog stanja. Ovo su besplodne rasprave pošto u hrvatskom zakonodavstvu ne postoji ovo pravno stanje. U Ustavu je u čl. 101 definirano postojanje ratnog stanja, neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti RH te stanja u kojem su tijela državne vlasti onemogućena u redovnom obavljanju svoje dužnosti. U čl. 17 Ustava definirane su i velike prirodne nepogode kao što su što su požari, poplave, potresi, epidemije. Ono što nedostaje je jedan pravni akt koji će na temelju Ustava definirati sljedeća pitanja:

1. Koji su uvjeti za proglašenje krizne situacije?  To uključuje i podjelu mogućih kriza kao što je navedeno u čl. 17 i 101 hrvatskog ustava pri čemu nije nužno postojanje izvanrednog stanja. Na primjer, u SR Njemačkoj također nema izvanrednog stanja (postoji podjela na: stanje obrane – odgovor na oružani napad, stanje napetosti – razdoblje pred mogući napad, unutarnju kriznu situaciju – svaku prijetnju demokratskom političkom poretku, prirodne katastrofe). Postoje i zemlje koje imaju kategoriju izvanrednog stanja. Bez obzira kako bila kategorizirana ova stanja, za svako se trebaju definirati uvjeti koji dovode do proglašenja krizne situacije.
2. Kako državna organizacija odgovara na kriznu situaciju? Ovdje se detaljno razrađuju ovlasti i načini djelovanja svih državnih tijela u sustavu upravljanja u kriznim situacijama, njihovi međusobni odnosi, pitanja privremenog ograničavanja sloboda i prava građana, preciziranje dužine primjene donesenih mjera uz mogućnost njihova produljenja.
3. Kada se završava krizno stanje? Radi se o definiranju uvjeta za završetak kriznog stanja.

Države s razvijenim sustavom upravljanja u kriznim situacijama imaju jedan takav dokument koji razrađuje sva pitanja povezana s izvanrednim ovlastima države u kriznim situacijama i djelovanjem sustava upravljanja u kriznim situacijama. U SR Njemačkoj to je skupina zakona o kriznim situacijama donijeta još 1968. godine i inkorporirana u njemački Temeljni zakon (Ustav) i ustave saveznih jedinica. Ovaj dokument je poslužio kao osnova za donošenje drugih povezanih zakona (posebno na zdravstvenom području). U Velikoj Britaniji ulogu ovog dokumenta ima Zakon o civilnim nepredviđenim situacijama (CCA), koji je prihvaćen 2004. godine kao jedinstveni dokument koji regulira ovo područje. CCA se sastoji iz dva dijela. U prvom dijelu precizno definira pravila, smjernice, jasne ciljeve i odgovornost svih organizacija u sustavu (posebna pažnja je posvećena lokalnoj razini djelovanja). U drugom dijelu dopunjen je Zakon o izvanrednim ovlastima iz 1920. godine te navedene najozbiljnije moguće krizne situacije u budućnosti. Uloga parlamenta nastupa na početku krize kada se dvotrećinskom većinom donosi odluka o aktiviranju sustava, a na temelju navedenih zakonskih odredbi donosi se zakonski akt koji regulira djelovanje u određenoj krizi. Parlament može odlučivati i o produženju donesenih mjera (za 15, 30 ili više dana; treba napomenuti da u Hrvatskoj ne postoji nikakvo ograničenje primjene donesenih mjera), a za nadzor primjene donošenih mjera koristi se nezavisno tijelo (u nekim državama to je Ustavni sud). Kako u Hrvatskoj ne postoji ovakav sveobuhvatni pravni okvir za djelovanje u kriznim situacijama u sadašnjoj krizi moralo se prići brzom rješavanju problema kroz promjene određenih zakonskih rješenja. Problem je i u činjenici da se ovim promjenama zakonskih rješenja bez detaljne analize njihovih mogućih učinaka mogu stvoriti novi problemi u budućnosti.

3. Nedovoljne pripreme za djelovanje u kriznim situacijama

Ovo pitanje došlo je u središte pažnje nakon niza napisa u medijima o pritužbama liječnika o nedostatku i nepravovremenom osiguravanju zaštitnih sredstava. Tu je zatim i nepripremljenost za kontrolu granica viđena sredinom ožujka, kao i ponašanje nekih županijskih stožera. Da očito postoje problemi u planiranju i pripremama za krizne situacije ukazuju sljedeći primjeri. Prvi primjer je izjava dr. Roka Čivljaka, pomoćnika Alemke Markotić, dana Jutarnjem listu 6. travnja. U izjavi dr. Čivljak navodi kako veliku zaslugu za pravovremene pripreme Infektivne klinike imaju mjere koje su razrađivane u okviru Hrvatskog društva za biosigurnost i biozaštitu, male profesionalne udruge građana (od oko 100 članova) koju je formirala dr. Markotić, u okviru koje je provođeno proučavanje, predviđanje i razvoje zdravstvenih kriznih situacija te načina kako pravilno reagirati ako i kada dođe do takvih kriza. To znači da je posao koji bi trebao biti redovna aktivnost u okviru državnih institucija obavljala jedna udruga građana. Pri tome je naveo i činjenicu da u samoj infektološkoj zajednici nije bilo razumijevanja za ovaj korak dr. Markotić, te su mjere koje je udruga predlagala bile zanemarivane. Drugi primjer je zanemarivanje priprema stanovništva za ponašanje i djelovanje u kriznim situacijama. U Hrvatskoj nakon završetka Domovinskog rata nije provedena nijedna velika vježba koja bi obuhvaćala osposobljavanje stanovništva. Sve vježbe koje su provođene obuhvaćale su samo državne institucije i profesionalne organizacije, dok su pripreme stanovništva svođene na objavljivanje informativnih letaka i plakata.

Treći primjer je uvođenje e-propusnica. Zanimljivo je da je ova mjera uvedena izuzetno brzo iako je Ministarstvo uprave sve donedavno tvrdilo da za taj korak treba mnogo vremena i priprema. Zbog toga nisu napravljene pripreme za proces uvođenja. To je vidljivo u izjavi osječko-baranjskog župana Gorana Ivanovića od 2. travnja, kada je objavio da u županijskom stožeru „imaju velikih problema s izdavanjem e-propusnica jer je sustav kompliciran i nisu stigle sve potrebne aplikacije za njegovo pokretanje“. Nisu napravljeni jasni kriteriji izdavanja propusnica zbog čega je broj propusnica izuzetno narastao (934.762 izdane e-propusnice do 14. travnja) te se sada sve više postavlja pitanje smisla ovakvog rada. Tu je i problem fragmentiranog teritorijalnog ustroja koji je prisilio istarske općine da uspostave suradnju na rješavanju ovog problema. Iako je ovakvu mogućnost predvidio i Zakon o civilnoj zaštiti, ona očito nije unaprijed planirana u pripremama za uvođenje e-propusnica.

4. Nepostojanje jasne komunikacijske strategije u početnoj fazi krize

U kriznoj komunikaciji je općeprihvaćena činjenica da je izuzetno važno intenzivirati komuniciranje u početnoj fazi krize. Time se osigurava informiranje javnosti, a svakom se građaninu omogućava donošenje odluka o vlastitom ponašanju u krizi. Stoga se u sustavima upravljanja u krizama unaprijed određuju komunikacijski timovi koji unaprijed pripremaju plan komunikacijskog djelovanja te po izbijanju krize preuzimaju vođenje komunikacije. U hrvatskom slučaju to se nije dogodilo. Tek se uspostavljanjem nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske situacija na ovom području počela sređivati. Sada su vidljive posljedice nepostojanja ranog i sustavnog planiranja krizne komunikacije. I dalje je nejasno tko, kada i kako može davati određene mjerodavne izjave. Ovakvu situaciju koriste političari na lokalnim razinama koji djelovanje kriznih stožera nastoje iskoristiti za vlastitu političku promociju.

Zaključak

U zaključku, može se reći kako nabrojani problemi proizlaze iz improviziranog, a ne sustavnog organiziranja upravljanja u kriznim situacijama. Da bi se ovakve mjere izbjegle u budućnosti, po završetku ove krize potrebno je napraviti sljedeće korake:

Prvo, potrebno je obaviti detaljnu i objektivnu analizu svih poduzetih mjera u odgovoru na ovu krizu na svim razinama vlasti, djelotvornosti postojećih institucija i mehanizama te uočenih problema i pogrešaka u djelovanju. Bez ovog koraka nije moguće nikakvo dalje sustavno planiranje razvoja upravljanja u kriznim situacijama u Hrvatskoj.

Drugo, potrebno je usvojiti koncept daljeg razvoja sustava za upravljanje u kriznim situacijama. U oblikovanju ovog koncepta može se iskoristiti i hrvatska sklonost improviziranju u ovakvim situacijama. To omogućava primjenu jednog relativno novog koncepta na ovom području, koncepta upravljanjem iznenađenjima (Surprise Management), odnosno stvaranje sustava koji omogućava brzu improvizaciju organizacije za krizno djelovanje u slučaju da se prethodno pripremljeni planovi i procedure djelovanja pokažu nedovoljnim za učinkovito djelovanje u nepredviđenoj krizi.

Treće, treba obnoviti sustavno obrazovanje za upravljanje u kriznim situacijama. Takav sustav postojao je u Hrvatskoj i u međuratnom razdoblju, kao i u bivšoj Jugoslaviji, no danas ga nema. On će se moći uspostaviti tek kada se naprave prva dva koraka – analiza naučenih lekcija i operacionalizacija koncepta daljeg razvoja sustava za upravljanje u kriznim situacijama. Svako inzistiranje na pokretanju obrazovanja za navedene potrebe bez definiranja onoga za što bi se polaznici trebali educirati predstavlja gubljenje vremena i sredstava.

Četvrto, bez šire reforme javne uprave nije moguće napraviti ni djelotvoran sustav upravljanja u kriznim situacijama. Na to ukazuju tri problema uočena u ovoj krizi. Prvi je fragmentirani sustav teritorijalnog ustroja Hrvatske koji izaziva velike probleme. Drugi je činjenica da uspješno djelovanje u ovakvim situacijama nije moguće bez zadržavanja i stvarne reforme javnog zdravstva. Treći je problem nestručnost i politiziranost u javnoj upravi; posljedice zadnjeg činioca vidljive su na primjeru izbijanja zaraze u domovima za starije i nemoćne u Splitu i Koprivnici.

Peto, revitalizaciju i dalji razvoj upravljanja u kriznim situacijama treba se postaviti u širi kontekst buduće transformacije sustava nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske. Ovdje se radi o revitalizaciji koncepta totalne obrane. Primjer modernog sustava totalne obrane sposobnog za odgovor na vojne i nevojne ugroze u Europi je vidljiv u Danskoj, a izvan Europe u Singapuru. Koncept totalne obrane ponovo se revitalizira u skandinavskim zemljama, baltičke države nastoje transformirati njihove sustave, a i u Njemačkoj se razmišlja o ponovnoj primjeni ovog koncepta. Stoga bi se i u Hrvatskoj trebale odbaciti percepcije o totalnoj obrani kao reliktu komunističkog razdoblja, te ozbiljno razmisliti o ponovnom usvajanju ovog koncepta i smještanju budućeg sustava upravljanja u kriznim situacijama u njegov okvir.

 

* Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 17. travnja 2020. godine objavio tekst „Hrvatski paradoks: improvizacija umjesto organiziranog sustava“ na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/). Ovdje je članak prenesen dozvolom urednika, a njegov je original dostupan na internetskoj adresi: http://politickamisao.com/hrvatski-paradoks-improvizacija-umjesto-organiziranog-sustava/