Samo nekoliko dana nakon što je NATO objavio treći ovogodišnji set podataka o obrambenoj potrošnji država članica, i Ministarstvo obrane RH izašlo je u javnost s planom porasta obrambenih izdvajanja za razdoblje do 2024. godine. Riječ je o ispunjenju obveze koju se preuzelo još početkom 2017. godine, no s čijim je ispunjavanjem Hrvatska itekako imala problema. Naime, bilo je lako tek formalno reći da planiramo izdvajati više, što je ostvareno zaključkom Vlade RH s kraja lipnja 2018. godine – dok su pravi problemi počeli čim je krenula praktična provedba ovih političkih želja, kada se taj načelan stav prvo trebalo pretočiti u plan, a onda i u stvarnu praksu.
Iako je nesporno da je Hrvatska preuzela obveze iz okvira Zavjeta o obrambenom izdvajanju (Defence Investment Pledge – DIP), ako ne ranije a ono 25. svibnja 2017. u Bruxellesu – dok je praksa uvećavanja proračunskih rashoda za obranu vidljivo ispala iz kolosijeka još krajem 2018. godine (uz posustajanje i proračunskih planova u rebalansu za aktualnu 2019. godinu), još 25. listopada ove godine ministar obrane Damir Krstičević tvrdio je kako “mi imamo jedan zaključak Vlade, međutim mi nemamo konkretan plan kako doć’ do 2 posto, odnosno, posebno, kako opremanje i modernizaciju povećati“. I onda dolazimo do 2. prosinca 2019. godine.
Tog dana, pred sam NATO sastanak u Londonu, naslovnice najtiražnijih dnevnih novina u Hrvatskoj osvanule su s detaljnijim vijestima o famoznom planu Vlade RH i Ministarstva obrane za dostizanje NATO-razine obrambene potrošnje, iako RH nije (kao neke druge NATO članice) objavila sam tekst Plana. Na tematsko pisano pitanje portala Obris.org, postavljeno tog istog 2. prosinca 2019. godine, odgovoreno je kako će dokument “Godišnje izviješće o implementaciji DIP-a” biti predan u ruke NATO saveza u Londonu, dok će u domaćim krugovima biti dostupna tek tematska promemorija. Iako je bilo očigledno kako se radi o istom materijalu kojeg su već 2. prosinca za svoje pisanje koristili i spomenuti dnevni listovi, za portal Obris.org je bilo određeno da će materijal biti dostupan tek nakon okončanja NATO skupa u Londonu – pa onda, u skladu s tim, nije čudilo kada je rečena Promemorija iz MORH-a dostavljenja portalu Obris.org 4. prosinca u večernjim satima.
Po prvi put ili već i ranije?
Prije ulaska u sadržaj ovog dokumenta treba napomenuti jednu zanimljivu dvojbu koja upada u oči već početkom čitanja ovog materijala. Naime, tog istog 2. prosinca, kada su naslovnice dnevnih listova nosile detalje o planiranim NATO izdvajanjima za obranu u Hrvatskoj, o ovoj se temi očitovao i sam ministar obrane Damir Krstičević u okviru obraćanja medijima prije sjednice saborskog Odbora za obranu i kasnijeg putovanja na NATO sastanak u Londonu, u sklopu delegacije RH. Tom je prilikom Krstičević na pitanja novinara istaknuo:
“Sigurnost naših građana mora isto biti jedan od prioriteta. I, NATO je, jasno, temelj naše sigurnosti… uz Hrvatsku vojsku. Kao što znate, sutra je NATO summit. Konačno je Hrvatska, nakon 5 godina… je napravila Nacionalni plan, kako doći do 2 posto, kako… Koji su to projekti, koji su bitni za opremanje, modernizaciju? Znamo svi skupa – 91. godine, kad je Hrvatska bila brutalno velikosrpskom agresijom napadnuta – kako je bilo. Mi nikad više ne smijemo doći u tu poziciju. Jasno da je čovjek ključan, najvažniji. Vi znate da smo dosta poradili po pitanju ljudi. Međutim, opet, čovjek mora imati sredstva. Mora imati opremu. Mora imat’ naoružanje. Ne da opet ide u rat, nego da se možemo u svemu tome obraniti. Prema tome, vidjeli ste… Koliko se naoružava Srbija? Prema tome, to je ta stvar, i o tome sigurno moramo viditi računa“.
Na novinarski zahtjev da pojasni detalje, Krstičević je nastavio: “Pa, prije svega, konačno nakon pet godina imamo Nacionalni plan. U Nacionalnom planu sve kompletno piše. Sutra, prekosutra – evo, sastanak. Dio toga je već danas bilo u hrvatskoj javnosti, dio tih projekata, koji su bitni za hrvatsku sigurnost… Sigurno, to je avion, to je oklopno borbeno vozilo Patria, tu su helikopteri. Pa, evo, i danas imamo sjednicu koja je upravo posvećena modernizaciji, opremanju i jačanju Hrvatske vojske“.
Istom se prilikom pred novinarima na tu tematiku osvrnuo i načelnik Glavnog stožera OS RH, general Mirko Šundov: “Prije svega, mi smo zaista, kao vojska, zahvalni za to što se donijela ta politička odluka, vezano uza Akcijski plan… i Vladi, i ministru. I, jasno smo definirali naše vojne prioritete, zajedno s Ministarstvom obrane, sa zapovjednicima grana. Moramo voditi računa o uravnoteženom razvoju svih grana, i Mornarice, i Zrakoplovstva, i Kopnene vojske. Tako da – mi smo izuzetno zadovoljni. Ja vjerujem da će se taj plan postupno ostvarivati, a posebno je vrijedno i značajno izdvajanje od 20 posto za modernizaciju, od te ukupne svote koja je predviđena za povećanje proračuna, za potrebe Ministarstva obrane i Hrvatske vojske“. Na pitanje je li to riječ o brojkama konkretnih milijardi kuna, general Šundov je potvrdio: “Da, tako je u Akcijskom planu skrojeno, i vjerujem da će to tako, u skladu s ekonomskim mogućnostima zemlje, biti i provedeno“.
Dakle, ministar Krstičević je samo dan prije NATO-skupa tu dva puta odvojeno potvrdio kako “konačno nakon pet godina imamo Nacionalni plan“. Očigledno po prvi puta. General Šundov taj “Nacionalni plan” izgleda naziva “Akcijskim planom” – valjda usmjerenim na provedbu Zaključka Vlade RH od lipnja 2018. godine, no on nije ušao u pitanje prethodnih izrada sličnih dokumenata. Za razliku od svih ovih izjava, tematska promemorija dostavljena portalu Obris.org iz Ministarstva obrane čitav opisani sklop tema opisuje suštinski drugačije.
Promemorija o implementaciji DIP-a
Dokument koji su u Ministarstvu obrane RH nazvali “Izdvajanja za obranu Republike Hrvatske – promemorija“, sastoji se od tri dijela na ukupno 5 stranica. Kao prvo, na tri stranice teksta sažeta je glavnina sadržaja. Kao drugo, dodan je popis ključnih teza i činjenica na jednoj stranici, te kao treće, još i tablica očekivanih ukupnih iznosa obrambenog proračuna Republike Hrvatske za razdoblje od 2019. do 2024. godine (no, prema NATO klasifikaciji, dakle i s uključenom kvotom veteranskih mirovina). Ove sadržajne segmente treba pogledati i detaljnije…
Glavnina sadržaja
Od ukupno tri stranice glavnoga teksta, prva stranica opisuje razvoj NATO zahtjeva za povećanje nacionalnih obrambenih izdvajanja od 2014. do 2018. godine. Spominje se kako je tijekom NATO summita u Walesu 2014. bio usvojen “Zavjet o obambenom izdvajanju” (Defence Investment Pledge – DIP) od dostizanja cilja 2 posto BDP-a za obranu, te od toga 20 posto novaca usmjerenih u opremanje i modernizaciju. Zaključuje se i kako je ovo opredjeljenje dodatno potvrđeno 2017. u Bruxellesu, uz ustanovljavanje obveze godišnjeg izvješćivanja o napretku implementacije DIP-a – putem utvrđenog formata po principu “3C”, odnosno “Cash, Capabilities, Contributions”. Ponovljena je i teza kako je Vlada RH od 2017. “kontinuirano u nominalnim iznosima povećavala izdvajanja za obranu” – iako to proturiječi navodima iz Ministarstva financija, te se navodi da je taj smjer 2017. bio utvrđen u Strategiji nacionalne sigurnosti te Strateškom pregledu obrane – uz jednako problematičnu opasku da “do 2017. o tome u Hrvatskoj nije bilo ni riječi“, zaboravljajući kako se predizborne 2015. pričalo o rastu izdvajanja za obranu, dok je 2016. ta tema bila potisnuta s dnevnoga reda baš raznolikih vlada predvođenim Hrvatskom demokratskom zajednicom. Ipak, svi ti ciljevi načelno su potvrđeni i na NATO summitu u Bruxellesu 2018. godine, ponavljajući obvezu podnošenja planova za njihovo dostizanje do 2024. godine. Zatim se navodi kako je Vlada RH u ljeto prošle godine usvojila prazan formalni akt “Zaključak o izvajanjima za obranu”, prije nego se krene na pojašnjavanje manevra s veteranskim mirovinama, koji je u proteklih godinu dana protresao NATO prikaze hrvatskih obrambenih izdvajanja.
Neslavno stanje modernizacije OS RH prema NATO podacima od 29. studenog 2019. godine
Kako navodi MORH: “Tu je u suradnji sa Ministarstvom financija napravljena analiza svih obrambenih troškova, izvršene su konzultacije između Ministarstva obrane i Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje te u konačnici sa stručnim službama NATO-a te je naše izvješćivanje uravnoteženo sa većinom drugih članica“. Ovim temeljem izmijenjena je metodologija izvješćivanja NATO saveza, o čemu smo opsežno pisali još u ožujku ove godine, te su izvedene i korekcije podataka podnesenih NATO savezu od 2014. do danas. Prešavši olako preko svih negativnosti ovog postupanja, MORH konstatira tek da je “(…) i glavni tajnik NATO-a u nekoliko svojih dokumenata pozvao članice da dobro i detaljno proanaliziraju sve svoje troškove koji imaju veze s obranom te da u svojim izviješćima iskazuju realno sve troškove koji potpadaju pod definiciju obrambenih troškova” – kao da tema veterana Domovinskog rata stvarno ima neke veze s aktualnom problematikom sustava obrane RH.
Ujedno, MORH navodi i kako je uoči sastanka u Londonu put NATO saveza otposlano i “Godišnje izvješće o implementaciji DIP-a” – no u direktnoj suprotnosti s izjavama ministra obrane Krstičevića – spominjući kako je riječ o “trećem po redu izvješću ovog tipa (prvo smo imali u siječnju 2018., potom u siječnju 2019., a ovo sad izvješće je praktički izvješće za siječanj 2020., no obzirom na sastanak u Londonu, saveznice su ga uputile nešto ranije prema Glavnom tajniku)“. Na traženja portala Obris.org oko uvida u prethodna dva spomenuta izvješća, nije bilo odgovora ni uz više tjedana čekanja.
Gađanje “pomične mete”
Opisujući sadržaj spomenutog trećeg Godišnjeg izvješća o implementaciji DIP-a, MORH navodi kako se pri njegovoj izradi koristilo procjene BDP-a dobivene iz Ministarstva financija – koje se, usput rečeno, ove godine propustilo objaviti u okviru Smjernica ekonomske i fiskalne politike za razdoblje od 2020. do 2022. godine. Pri tome, za izračun očekivanih udjela obrane u BDP-u Republike Hrvatske korišten je već usvojeni predizborni proračun za 2020. godinu, zajedno s njegovim planskim navodima za 2021. i 2022. godinu, dok se kretanja za 2023. i 2024. za ovu priliku dodatno namjenski procijenilo. Time je u Ministarstvu obrane dobiven set uzlaznih podataka optimistično očekivanih za predstojeće razdoblje: oko 1,74 % BDP-a za 2020. godinu, oko 1,79 % za 2021., oko 1,86 % za 2022., oko 1,86 % za 2023. te oko 2 posto BDP-a za 2024. godinu. Sve to u situaciji kada hrvatske financijske procjene u pravilu ne uspijevaju pregrmiti ni godinu dana bez rebalansiranja, dok su globalni utjecaji i krize izvor redovitih iznenađenja.
Dostizanje općeg NATO cilja financiranja obrane na razini 2 posto BDP-a
Temeljem ovih uzlaznih procjena, koje zapravo obuhvaćaju i mandate dvije naredne Vlade RH, iz MORH-a su procijenili uzlazno kretanje i za modernizacijska izdvajanja: na 9,74 % u 2020. godini, 12,92 % u 2021., 17,98 % u 2022., 19,66 % u 2023., te konačno 20 posto u 2024. godini. Pri tome se samouvjereno navodi kako bi većina budućih planiranih povećanja obrambenih izdvajanja trebala ići baš u opremanje i modernizaciju – što je vrhunski upitno ako znamo da su proteklih godina, ali i tekuće 2019. godine, prvenstveno rasli kadrovski troškovi (sada poduprti “obrambeno bitnim” veteranskim mirovinama). Pri tome, naravno, nema ni spomena utjecaju svih ovih promjena na problematični kriterij udjela kadrovskih troškova u općem NATO iskazu obrambenog trošenja Republike Hrvatske – kriteriju po kojem RH stoji jednako loše kao i po bitno popularnijem pitanju udjela modernizacije u općem NATO nacionalnom obrambenom utrošku.
Dostizanje NATO cilja ulaganja u modernizaciju na razino od 20 posto nacionalnih obrambenih izdvajanja
No, sve ove optimistične planove MORH i dodatno konkretizira u NATO klasifikaciji, navodeći očekivanja da će obrambena izdvajanja RH rasti od oko 7,19 milijardi HRK u 2020. prema 9,4 milijarde HRK u 2024. godini – odnosno od oko 700 milijuna HRK za opremanje i modernizaciju u 2020. do 1,88 milijardi HRK 2024. godine. Kao temelj planiranog rasta navodi se kupovina eskadrile borbenih zrakoplova (koja kasni, budući se višekratno probilo rokove njenog ponovnog otpočinjanja), pribavljanje helikoptera UH-60M Black Hawk (koje je tek započeto), nabavka borbenih vozila M2A2 Bradley (koja još formalno niti nije započela saborskim mišljenjem), te nadogradnju postojećih BOV Patria, čije se ostvarenje iščekuje već godinama. Pri tome, uz potpuni izostanak ikakvih navoda na temu oživljavanja trupne PZO, hrabro se tvrdi kako “naš cilj i dalje jest potpuni razvoj jedne srednje mehanizirane brigade po NATO standardima sa svime što jedna moderna brigada treba imati“.
MORH procjena budućih iznosa ukupne NATO obrambene potrošnje iz Promemorije o implementaciji DIP-a
Sve do sada navedeno sažeto je na kraju još i u 8 ključnih točaka, da bi dokument završio tablicom “nominalnih iznosa po godinama za obranu” – navodeći izuzetno optimistične brojčane procjene obrambenog proračuna u totalnom kunskom iznosu prema NATO klasifikaciji, za razdoblje od 2019. do 2024. godine. Tu stoji 6.682.580.242 HRK za 2019. godinu, 7.191.774.561 HRK za 2020. godinu, 7.737.577.036 HRK za 2021. godinu, 8.341.326.142 HRK za 2022. godinu, 8.700.000.000 za 2023. godinu, te 9.400.000.000 kuna za 2024. godinu. Ovi su podaci posebno zanimljivi za razdoblje između 2019. i 2022. godine, budući da za taj četverogodišnji period paralelno ovim službenim procjenama kretanja ukupnih NATO obrambenih troškova raspolažemo i planskim iznosima obrambenog proračuna kako su oni isplanirani u proračunskim dokumentima Ministarstva financija. No, njihovu usporedbu treba izvesti držeći na umu činjenicu kako Republika Hrvatska u pravilu obrambene kupovine financira iz obrambenog proračuna, tako da (ako se nešto radikalno ne promijeni u ovoj praksi) sva razlika prema NATO podacima zapravo predstavlja “mirovinsku kvotu”, ostvarenu pribrajanjem veteranskih mirovina na prave obrambene rashode.
Kad mirovine preuzmu primat
Ako pogledamo podatke iz aktualno rebalansiranog proračuna za 2019. godinu (usvojen u Hrvatskom saboru 14. studenog, i objavljen u NN 111/19 od 19. studenog 2019. godine), gdje kvota Ministarstva obrane iznosi 4.815.302.937 HRK, vidimo kako je u NATO klasifikaciji tu dodano 1.867.277.305 kuna – što valjda predstavlja ovogodišnju kvotu veteranskih mirovina. Pogledom na državni proračun za 2020. godinu (usvojen u Hrvatskom saboru 14. studenog 2019. godine i objavljen u NN 117/19 od 2. prosinca 2019. godine) – vidimo da su obrambene kvote tu planirane na 5.339.629.262 HRK za 2020. godinu, 5.576.629.262 HRK za 2021. godinu, i konačno na 5.870.629.262 za 2022. godinu. Time onda i razlike domaćih proračunskih podataka prema navedenim iznosima po NATO metodologiji iznose – 1.852.145.299 za 2020. godinu, 2.160.947.774 za 2021. godinu, te 2.470.696.880 kuna za 2022. godinu. Ako se nešto radikalno ne promijeni u metodama financiranja konkretnih obrambenih troškova u Hrvatskoj, ove bi razlike označavale planirani rast spomenute “mirovinske kvote” kakvu se prijavljuje prema NATO savezu – a njihovo kretanje treba pogledati u usporedbi s iskazanim rastom nominalnog proračunskog udjela MORH-a u ukupnom državnom proračunu za pojedine godine.
Usporedba kretnja izvršenja obrambenog proračuna RH i NATO iznosa od 2011. do 2018., te proračunskih planova prema planovima MORH-a (totalni NATO rashod) za period od 2019. do 2024. godine
Dakle, dok bi obrambena kvota državnog proračuna od 2019. na 2020. trebala rasti oko 524,33 milijuna HRK, ona “mirovinska kvota” iz NATO podataka iduće bi godine po iznosu stagnirala (čak uz simboličko smanjenje za 15,13 milijuna HRK). No, to bi se krenulo nadoknađivati do 2021. godine, do kada bi porast obrambenog proračuna iznosio 237 milijun HRK, a rast “mirovinske kvote” oko 308,8 milijuna kuna, te 2022. godine – kada se očekuje porast obrambenog proračuna od 294 milijuna HRK, a rast “mirovinske kvote” za 309,75 milijuna kuna. Razlika ova dva kretanja dobro se razaznaje i usporedbom linija trendova, gdje je trend rasta “mirovinske kvote” jasno vidljivo strmiji od onog koji prati porast one prave, planirane obrambene kvote iz državnog proračuna RH.
Dakle, ostavivši na stranu (1) golemi optimizam vidljiv iz svih objavljenih podatka, kao i (2) nedoumicu je li ovo prvi ili treći put da se ovakve podatke šalje u NATO, ipak treba istaknuti jednu dodatnu neugodnost. Naime, ako i nadalje izostane plaćanje djela opisane modernizacije sredstvima izvan obrambenog proračuna (što se do sada jasno izbjegavalo), tu jasno vidimo naznake baš onog trenda kojeg smo se pribojavali – situaciju u kojoj (3) prema predstavljenim podacima u mandatu iduće Vlade (2020. do 2023. godina) obrambeni rashodi RH krenu rasti više osloncem na povećavanje “veteranskih mirovina” nego na dizanje samog obrambenog proračuna. Naravno, kako smo već spomenuli, uz hrvatsku “pouzdanost” iole dugoročnijeg financijskog planiranja, ova neugodnost možda i ostane tek neostvarena prijetnja – ali je ipak treba istaknuti kao lošu buduću mogućnost vrijednu zaobilaženja.
