Iako se pitanje nacionalnih izdvajanja za obranu posljednjih godina prvenstveno otvaralo u NATO kontekstu, o temi dostizanja 2 posto BDP-a za obranu bilo je govora i na ovogodišnjoj Minhenskoj sigurnosnoj konferenciji. U petak, 15. veljače, tako je bio zabilježen i odgovor premijera Plenkovića na ovu temu: “To je ambicija koja traje dugi niz godina. Ova administracija je to stavila na stol na malo snažniji i artikuliraniji način nego ranije. Sve države se trude izdvajati više za obranu. Hrvatska od 2016. kontinuirano svake godine povećava proračun za obranu, prije svega radi naše sigurnosti, ali i šireg doprinosa naporima svih saveznika“. A kako tu stvari zapravo stoje, uvelike ovisi o točki gledišta pojedinog promatrača.
Uvidom u službene NATO dokumente o obrambenim izdvajanjima, koji su na godišnjoj razini bili obnovljeni početkom srpnja 2018. godine – pa time sadržavaju nacionalne podatke s početka te godine – NATO za Republiku Hrvatsku bilježi u 2018. godini obrambena izdvajanja od 4,957 milijardi HRK po tekućim cijenama (799 milijuna USD). Ova stavka “po tekućim cijenama” je veća od iznosa objavljenih u hrvatskim financijskim izvorima, budući da RH u NATO općenito šalje ponešto uvećane iznose godišnjih obrambenih izdvajanja, u koje je uvrštena i korekcijska stavka vojnih penzija (koje nipošto ne pokazuju cjelinu mirovinskih izdvajanja za ukupnu populaciju veterana i umirovljenika OS RH). Ovu ukupnu procjenu obrambenih izdvajanja se za 2018. godinu računa kao 1,3 posto BDP-a, dok trend pokazuje rast od 2017. na ovamo nakon smanjivanja koje je trajalo od 2011. do 2016. godine. Pri tome, navodi se i da je Hrvatska u 2018. godini od svog obrambenog proračuna izdvajala 13,25 posto za opremu, 61,89 posto za kadrove, 1,89 za novu infrastrukturu, te 24,99 posto za “ostalo” (što obuhvaća operativne troškove, održavanje, te dio troškova istraživanja i razvoja).
NATO ocjena hrvatskog pridržavanja istaknutim kriterijima u 2018. godini
Uz ovo se posebno gleda i dva financijska pokazatelja o kojima NATO posebno vodi računa. To je, kao prvo, udio troškova obrane u BDP-u države, te kao drugo – udio troškova opreme i modernizacije u obrambenim troškovima države. (1) Prema NATO procjenama podataka o udjelu troškova obrane u BDP-u, Republika Hrvatska je za 2018. bila 16. od ukupno 28 NATO država u tablici – dakle, blizu sredine, ali u donjoj polovici skale. (2) Bitno je lošiji položaj RH po pitanju drugog posebno istaknutog NATO parametra – izdvajanja za modernizaciju opreme kao segmenta obrambenog proračuna. Tu se Hrvatska 2018. našla 21. od ukupno 28 navedenih članica. Tu je RH daleko od prosjeka ili sredine, čvrsto u najnižoj trećini tablice. Za oba ova opisana pokazatelja NATO tablično prati i višegodišnje podatke – pa tako vidimo da se za RH udio obrane u BDP-u s 1,6 posto 2011. kontinuirano smanjivao do 2016. godine (1,21 posto), da bi onda krenuo rasti ritmom blažim dotadašnjih rezova. Za razliku od toga, ulaganja u modernizaciju su se više kolebala, padajući od 2011. (15,79 posto) do 2014. godine (7,35 posto), porastom i ujednačenjem 2015. (10,58 posto) i 2016. godine (10,09 posto) – pa onda jakim padom 2017. godine (na tek 7,53 posto) i oporavkom 2018. godine (na 13,25 posto). Za razumijevanje ovog zadnjeg NATO podatka – procjene temeljene na podacima dobivenim iz Hrvatske – treba se prisjetiti da je u obrambenom proračunu za 2018. po prvi put uvrštena projektna stavka kupovine borbenih aviona, čijih je 350 milijuna kuna ovdje sjajno vidljivo.
Nacionalni pogled na NATO brojke
NATO podaci o kretanju udjela obrambenih izdvajanja u BDP-u država članica
Nakon što smo pogledali sliku koju trenutno o hrvatskom obrambenom proračunu pružaju NATO podaci, vrijeme je da se u tu temu uđe ponešto dublje – temeljem detaljnijih domaćih podataka dostupnih javnosti. Ovdje nas posebno zanima razdoblje posljednje dvije godine, od zadnjih izmjena proračuna za 2016. godinu (NN 111/16, od 1. prosinca 2016. godine) pa sve do zadnjih izmjena proračuna za 2018. godinu (NN 108/18, od 4. prosinca 2018. godine) – da bi onda temeljem tog uvida pogledali detaljnije i neke aspekte aktualnog proračuna za 2019. godinu (NN 113/19 od 17. prosinca 2018.), koji još doduše nije obuhvaćen u spomenutim trenutno dostupnim NATO pregledima.
NATO podaci o kretanju udjela modernizacije u obrambenim proračunima zemalja članica
Dakle, za 2016. godinu je udio Ministarstva obrane u državnom proračunu bio planiran na 4.022.609.178 HRK, a BDP za 2016. fiksiran je na 351.349.000.000 HRK (Statističke informacije za 2018. godinu, DZS). Dok je za 2016. NATO navodio 1,21 posto udjela u BDP-u (RH je bila 15. od 28 država), prema ovim nacionalnim podacima udio obrambenog proračuna u BDP-u za 2016. godinu iznosio bi 1,145 posto. Dio te razlike treba pripisati već spomenutim RH korekcijama za vojne mirovine, no ipak je jasno da čisti hrvatski podaci o troškovima obrane ipak bolje opisuju pravo stanje udjela Ministarstva obrane u BDP-u. Dok NATO spominje hrvatske troškove za opremu (troškovi nabave opreme i znanstvenog razvoja vezanog uz nju) od 10,9 posto (20. od 28 država u NATO tablici), Republika Hrvatska u Godišnjem izvješću za 2016. godinu govori o trošku stavke “Opremanje i izgradnja” od 12,24 posto obrambenog proračuna (navodeći da je to prema NATO klasifikaciji).
Rangiranje udjela obrane u BDP-u država članica NATO za 2018. godinu
Za 2017. godinu je udio Ministarstva obrane u državnom proračunu (NN 113/17 od 18. studenoga 2017.) bio planiran na 4.385.657.945 HRK, a BDP za 2017. procjenjivalo se na oko 365.643.000.000 HRK (Smjernice ekonomske i fiskalne politike 2019.-2021. iz srpnja 2018.godine). Dok je za 2017. NATO navodio 1,27 posto udjela u BDP-u (RH je bila 15. od 28 država), prema ovim nacionalnim podacima udio obrambenog proračuna u BDP-u za 2017. godinu iznosio bi 1,199 posto. Pri tome, NATO spominje i hrvatske troškove za opremu (troškovi nabave opreme i znanstvenog razvoja vezanog uz nju) od 7,53 posto (pa je RH po tom kriteriju 2017. bila 24. od 28 država), Republika Hrvatska u Godišnjem izvješću za 2017. godinu govori o trošku stavke “Opremanje i izgradnja” od 12,67 posto obrambenog proračuna (navodeći da je to prema NATO klasifikaciji). Da bi objasnili ovu veliku razliku u brojkama, treba se podsjetiti godišnjih predstavljanja sustava javne nabave – koja Ministarstvo obrane RH zadnjih sedam godina održava krajem siječnja ili početkom veljače. Već 31. siječnja 2018. godine, prilikom predstavljanja planova za 2018. godinu te sumiranja obavljene 2017. godine, bilo je jasno kako se 2017. godine iznimno malo kupovalo nove opreme – MORH se pohvalio tek zaključivanjem ugovora o oružnim stanicama za BOV Patria, primanjem donacije ekspedicijskog kampa i s nešto osobnog oružja te opreme. Tada se većina nabava odnosila na remonte postojeće opreme, građevinske radove i kupovinu potrošne robe, što sve doduše ulazi u našu stavku “Opremanje i izgradnja”, ali očigledno nema veze s NATO stavkom o opremanju i modernizaciji.
NATO pogled na udio obrane u hrvatskom BDP-u od 2011. do 2018. godine
Za 2018. godinu udio Ministarstva obrane u državnom proračunu (NN 108/18 od 4. prosinca 2018.) bio je planiran na 4.815.494.255 HRK, a BDP za 2018. procjenjivalo se na oko 382.315.000.000 HRK (Smjernice ekonomske i fiskalne politike 2019.-2021. iz srpnja 2018.godine). Dok NATO spominje 1,30 posto udjela u BDP-u (16. od ukupno 28 NATO država), prema nacionalnim podacima udio obrambenog proračuna u BDP-u za 2018. godinu iznosio bi 1,2596 posto. No, ovdje dolazimo do činjenice kako je u državni proračun RH, a onda i u proračunsku kvotu Ministarstva obrane za 2018. godinu, bila uvrštena projektna kvota od 350 milijuna HRK na ime troška za kupovinu višenamjenskih borbenih aviona (stavka K545045 “Opremanje Višenamjenskim borbenim avionom (VBA)”). Ovaj je trošak bio uvršten pri donošenju proračuna za 2018. sredinom prosinca 2017. godine, a ostao je nepromijenjen i u rebalansu s početka prosinca 2018. godine.
Kad borbeni avioni pomrse račune…
Portal Obris.org je na ovu temu postavio niz detaljnih pitanja Ministarstvu obrane RH, te je dobio ovaj odgovor o sudbini tih projektno odvojenih novčanih sredstava: “Kako su sredstva odobrena Ministarstvu obrane u Državnom proračunu RH u pojedinoj godini namjenski planirana, ukoliko ne dođe do sklapanja ugovora za pojedinu namjenu u godini kada su sredstva na raspolaganju (kao što je sada slučaj sa VBA u 2018. godini) tada sredstva ostaju nepotrošena u Državnom proračunu. Tako su i u ovom slučaju sredstva ostala nepotrošena“. Pri tome, “Sredstva odobrena u sklopu Državnog proračuna RH za potrebe Ministarstva obrane troše se sukladno stvorenim obvezama za plaćanje za zaprimljenu robu, izvršene usluge ili radove i za ostale stvorene obveze, a za namjene za koje su sredstva i planirana u pojedinoj godini“. Što se tiče mehanizma trošenja takvih sredstava, MORH ističe: “Sva plaćanja vrše se direktno preko računa Državnog proračuna“. Tako su i navedenih 350 milijuna u 2018. godini ostali nepotrošeni u općem državnom proračunu RH za 2018. godinu. Temeljem tog podatka treba onda provesti i neke korekcije u gledanju financijskih podataka Ministarstva obrane RH u 2018. godini. Naime, kad znamo da je ta kvota ostala netaknuta, možemo je i izuzeti iz općeg računa.
Rangiranje udjela modernizacije u vojnim proračunima članica NATO za 2018. godinu
Time je obrambeni proračuna RH u 2018. godini zapravo bio bliži korigiranom iznosu od 4.465.494.255 HRK, a porast prema prethodnoj 2017. ne iznosi do sada navođenih oko 429,8 milijuna HRK (9,8 posto), već bitno skromnijih 79,8 milijuna HRK (1,8 posto). Prema istim navodima korigiran udio obrambenog proračuna u BDP-u za 2018. godinu – opet uz navod o procjeni BDP-a za 2018. od oko 382.315.000.000 HRK – iznosi tek 1,17 posto, dok lanjski NATO podaci (ali i aktualni dužnosnici RH) i dalje navode barem 1,30 posto. Dok je to ogromna razlika u kriteriju “udio obrane u BDP-u”, vjerojatno će slične drastične promjene dostići i drugi NATO kriterij – ulaganje u opremu i modernizaciju u okviru obrambenog proračuna država članica Saveza. Što se tiče ulaganja u opremu i modernizaciju, tu u NATO izvorima za sada stoji samo navedena stavka od 13,25 posto za 2018. godinu – skoro dvostruki skok od prethodne 2017. godine (7,53 posto). Treba istaknuti kako do ljeta vjerojatno neće biti novih NATO podataka, koji bi iznova mogli obuhvatili kompletnu 2018. godinu, jednako kao što još nema ni domaćih, hrvatskih službenih podataka o troškovima stavke “Opremanje i izgradnja” – koju će se vjerojatno vidjeti za koji mjesec u okviru dokumenta “Godišnje izvješće o obrani za 2018. godinu”. No, ako na tragu promatranja javne nabave u 2017. godini pogledamo i nedavno javnosti predstavljeno sumiranje javnih nabava koje je MORH proveo u 2018. godini, i tu se mogu izvesti određeni zaključci.
Naime, javnom nabavom MORH-a za 2018. godinu dominirao je “prioritet u nabavi i uvođenju u operativnu uporabu višenamjenskog borbenog aviona četvrte generacije” – posao koji je i službeno okončan odlukom Vlade RH od 14. siječnja ove godine. Uz to, spominjalo se i planirani “završetak testiranja i isporuku prototipa obalnog ophodnog broda” – što je radikalno manji posao, inicijalno obavljen u prosincu 2018. godine. Uvidom u ključne poslove javne nabave MORH-a obavljene tijekom 2018. godine, jasno je da na kraju avioni nisu nabavljeni, kao što više nema spomena ni projektu OOB-a, čije je tek inicijalno preuzimanje prototipa na mornarička ispitivanja bilo provedeno u prosincu 2018. godine. Uz to se spominjalo provedenu kupovinu motora za raketne topovnjače, vojnih vozila, streljiva i potrošnih roba, kao i ulaganja u nekretnine – sveukupno, manje novih investicija u opremu nego 2017. godine. Zato je i za očekivati da će ukupna NATO brojka provedenih ulaganja u opremu za 2018. godinu u korigiranoj varijanti biti itekako različita od dosadašnje (13,25 posto) i sličnija 2017. godini (7,53 posto) – ako ne i ponešto manja. Kako je u 2018. na posljednjem mjestu po ovom kriteriju bila Belgija s 8,2 posto izdvajanja za modernizaciju – ovakva bi nas opcija za lanjsku godinu automatski svrstala na posljednje mjesto među NATO članicama po ovome kriteriju.
A što s 2019. godinom?
Za 2019. godinu je udio Ministarstva obrane u državnom proračunu (NN 113/18 od 17. prosinca 2018. godine) bio planiran na 5.075.302.937 HRK, dok se BDP za 2019. lani u srpnju procjenjivalo na oko 399.681.000.000 HRK (Smjernice ekonomske i fiskalne politike 2019.-2021. iz srpnja 2018.godine). Prema tim domaćim podacima onda bi udio obrambenog proračuna u BDP-u za 2019. bio 1,2698 posto (dok će NATO podaci vjerojatno opet biti ponešto uvećani). Čak uzimajući u obzir i nove te skromnije procjene BDP-a za 2019. godinu od oko 398.000.000.000 HRK, koje se čuju od eminentnih hrvatskih ekonomista, udio obrane i dalje ostaje oko 1,275 posto – što je sve još jako daleko od izjave ministra Krstičevića u petak, 15. veljače, kada se spominjalo i 1,31 posto udjela obrane u hrvatskom BDP-u. No, jednako su zanimljivi i navodi o porastu ovogodišnjeg obrambenog proračuna prema prošloj 2018. godini, gdje ispada da je čitav obrambeni proračun porastao ili oko 259,8 milijuna HRK (ako gledamo planski iznos za 2018. s uključenom stavkom borbenih aviona), a možda i oko 609,8 milijuna HRK (za planski iznos 2018. korigiran oduzimanjem lanjske stavke za borbene aviona).
Naravno, pri tome treba imati na umu da je i u toj cifri ukupnog obrambenog poračuna za 2019. uvrštena ista takva stavka o kupovini borbenih aviona (opet K545045 “Opremanje Višenamjenskim borbenim avionom (VBA)”), koja ove godine iznosi 360 milijuna HRK. Ako ni u tekućoj godini borbeni avioni ne budu kupljeni, onda će i taj ukupni iznos trebati načelno korigirati sa sada službenih 5.075.302.937 HRK za proračun MORH-a na umanjenih 4.715.302.937 HRK – što je iznos realno manji oko 100,2 milijuna HRK od ukupnog službenog financijskog plana MORH-a za prošlu 2018. godinu, čime će onda i čitava priča o rastu izdvajanja za obranu dobiti neke nove i zanimljive tonove. Uzevši tako umanjeni iznos za 2019. godinu, uz prognoze BDP-a za 2019. godinu iz lanjskoga srpnja (399.681.000.000 HRK), tada bi govorili i o korigiranom udjelu obrane u BDP-u od tek 1,1790 posto.
Za razliku od ove procjene, bitno je teže procijeniti buduće navode o izdacima za modernizaciju u 2019. godini, pa čak i uz uzimanje u obzir najava za ovogodišnju javnu nabavu. Naime, ako dođe do kupovine borbenih aviona, koja je opet predstavljena ključnim ciljem javne nabave, ta bi se stavka u NATO izvorima za 2019. trebala kretati u rangu podataka službeno opisanih za lanjsku 2018. godinu. No, ako do takve nabavke ni u ovoj godini ne dođe, NATO podaci za modernizaciju lako bi mogli ostati na razinama 2017. ili nižima, budući su aktualne najave iz sustava javnih nabava MORH spominjale nastavak trenda porasta ulaganja u nekretnine umjesto u širenje opremanja novom vojnom opremom.
P.S. Već krajem ožujka, nešto više od mjesec dana nakon objave ovoga teksta, u javnost su izašli i korigirani podaci o obrambenim izdvajanjima NATO članica za 2018. godinu. Već tu su hrvatska izdvajanja za modernizaciju pala na samo dno liste (27. mjesto, ispred jedino Slovenije), dok je ukupna pozicija RH po kriteriju postotka obrambenih izdvajanja prema nacionalnom BDP-u ponešto skočila – pogonjena trikom uključivanja velike kvote veteranskih mirovina u hrvatska obrambena izdvajanja (što je doduše onda dodatno podiglo ionako masivne kadrovske troškove obrane u RH). Veliko je pitanje kako će svi ti parametri izgledati za 2019. godinu, a posebno i ubuduće…
