Nakon početnog razlaganja ustroja, podrijetla i problema hrvatskog sustava upravljanja krizama, u drugom dijelu svoje analize autor se posvetio razlaganju detalja odgovora Republike Hrvatske na konkretnu i aktualnu krizu izazvanu svjetskom pandemijom bolesti Covid-19.

 

(2) Odgovor na nastalu krizu

Prethodno navedeni činioci doveli su do toga da u Hrvatskoj nije postojao sustav za upravljanje u kriznim situacijama koji bi mogao pružiti odgovor na posljedice pandemije virusa COVID-19. Zbog toga je došlo do improvizacije sustava u kratkom vremenu (kroz uspostavu nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske). Naizgled, sustav se pokazao uspješnim, ali sada je vidljivo kako je početni uspjeh krio u sebi niz problema koji su postali vidljivi kako je prolazilo vrijeme. Način na koji je izvedena improvizacija i tada uočeni problemi prikazani su u travanjskoj analizi, te će u daljem tekstu biti analizirane aktivnosti na tri područja (pravni okvir, institucionalni okvir, krizno komuniciranje) u periodu od travnja prošle godine do sada.

1.Pravni okvir

Upravo se na razvoju pravnog okvira improviziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama vide brojni nedostaci konstantnog improviziranja umjesto sustavnog izgrađivanja sustava. Ova analiza neće se baviti pitanjem legalnosti odluka nacionalnog Stožera, jer je ovo pitanje riješeno odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 14. rujna 2020. godine. Umjesto toga, istaknut će se problemi u donesenim zakonskim rješenjima koji ukazuju na konstantni reaktivni, a ne proaktivni pristup (stalno ispravljanje nastalih problema koji su se mogli predvidjeti da postoji koncept razvoja sustava i analiza scenarija primjene predloženih rješenja prije usvajanja zakona).

Nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske osnovan je prema čl. 22 Zakona o civilnoj zaštiti, ali ovaj zakon nije predvidio njegovu ulogu u slučaju pandemije (zakon u čl. 21 navodi da se ovi stožeri na svim razinama – državnoj, područnoj (regionalnoj) i lokalnoj – osnivaju za provođenje mjera i aktivnosti civilne zaštite u velikim nesrećama i katastrofama). Postupanje u slučaju prijetnji zaraznih bolesti regulirano je Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji u čl.47 definira ključnu ulogu ministra za zdravstvo i Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (koji daje prijedloge odluka) u donošenju odluka. Dakle, nigdje se ne spominje nacionalni Stožer civilne zaštite. Uz to, sadašnji ministar zdravstva Vili Beroš u tom trenutku nije ni bio član stožera. Stoga se odmah po osnivanju Stožera postavilo pitanje legitimnosti njegovih odluka. Vlada je donijela odluku o usvajanju novog članka (čl. 22a Zakona o civilnoj zaštiti) 18. ožujka 2020. godine. Da je napravljena analiza novog članka vidjelo bi se kako on ne može biti temelj za donošenje odluka u tekućoj pandemijskoj krizi jer Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti središnju ulogu i dalje daje ministru zdravstva (koji i dalje u tom trenutku nije bio član Stožera). Uostalom, novi članak nije ni donesen radi legaliziranja odluka Stožera (davanje svih ovlasti odlučivanja u tekućoj krizi) već radi definiranja hijerarhije između nacionalnog Stožera te regionalnih i lokalnih stožera civilne zaštite (kako bi ih se obavezalo na provođenje odluka nadređenog stožera), što je bio još jedan previd ranije donesenog Zakona o civilnoj zaštiti.

Napokon, Vlada je konačno poslala prijedlog promjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji je usvojen 17. travnja 2020. godine u Saboru. Ovim je promjenama Stožeru CZ dana uloga u donošenju odluka (dopunjeni članak 47.), čime je ujedno retroaktivno dana legalnost dotadašnjim odlukama Stožera, posebno onima kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode građana Hrvatske (što ipak nije isključilo mogućnost budućih tužbi za naknadu štete nastalih primjenom ovog zakona na temelju razmjernosti donesenih mjera, odnosno pitanje da li su mjere ograničavanja poslovanja i dovođenja u pitanje egzistencije velikog broja građana zaista bile nužne zbog zaštite javnog zdravlja te zaštite temeljnih prava i sloboda drugih ljudi). Nažalost, ove promjene nisu riješile dilemu ograničavanja temeljnih prava i sloboda građana (da li se to može uraditi odlukama Stožera koji sada praktično dobiva neograničene ovlasti bez ikakvog nadzora, ili je za to potrebno odlučivanja dvotrećinskom većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru što povlači primjenu čl. 17 Ustava Republike Hrvatske).

Drugi problem predstavlja pitanje kažnjavanja pravnih i fizičkih osoba zbog nepridržavanja donesenih odluka zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, odnosno mjera kojima se ove odluke operacionaliziraju. U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (čl.76) u trenutku donošenja zakona 2007. godine ovo je pitanje bilo definirano vrlo široko, bez jasnog normiranja pojedinih prekršaja. Promjenama napravljenim 4. prosinca 2020. godine pooštrene su sankcije za nepridržavanje mjera za pravne i fizičke osobe, te sada po prvi puta povezane s konkretnim prekršajima (nenošenje zaštitne maske, kršenje izolacije/samoizolacije, zabrana javnih okupljanja, zabrana okupljanja u zatvorenim prostorima). Ali to je još uvijek daleko od detaljnog normiranja kazni za nepridržavanje mjera (za primjer jasno određenih i normiranih kazni dovoljno je pogledati praksu u Njemačkoj). U biti, sve što nije izričito navedeno – stavljeno je pod opću formulaciju nepridržavanja sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti za pravne (čl. 76b) i fizičke (čl. 76.b stavak 2,  čl. 76.c i 76.d) osobe. Kontroverze ostaju i dalje otvorene oko pitanja primjene nadzora ovih mjera. Općenita odredba o provođenju nadzora nad provedbom sigurnosnih mjera (čl. 72 – nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti obavljaju i policijski službenici, inspektori tijela državne uprave nadležnog za civilnu zaštitu, inspektori Državnog inspektorata i inspektori drugih tijela državne uprave u okviru svoje nadležnosti) daje vrlo široki prostor za različita tumačenja, a time i moguće povrede temeljnih prava i sloboda građana Republike Hrvatske. S obzirom da ne postoji mehanizam nadzora donesenih mjera (od strane Sabora ili nekog drugog tijela, što je istaknuto u travanjskoj analizi kroz prikaz sustava donošenja odluka u kriznim situacijama u Velikoj Britaniji i drugim državama), te da je nacionalni Stožer za civilnu zaštitu Republike Hrvatske dobio vrlo široke ovlasti, ne može se isključiti mogućnost zloupotrebe donesenih mjera.

Da nisu izvučene nikakve pouke iz ovih primjera pokazuje osnivanje novog, posebnog nacionalnog kriznog stožera nakon potresa na Baniji, koji je odmah nazvan Stožer civilne zaštite zadužen za uklanjanje posljedica razornog potresa (priopćenje Vlade RH od 4. siječnja 2021.). Ovo osnivanje odmah je postavilo tri nedoumice. (1) Prva je da Zakon o sustavu civilne zaštite prepoznaje samo jedan nacionalni Stožer civilne zaštite (nema članka zakona koji bi dopustio osnivanje niza stožera, svaki za jednu vrstu katastrofa i nesreća, ili obnove). (2) Druga je pitanje da li će se ista mjera primijeniti na područne i lokalne stožere civilne zaštite (pa ćemo onda na svakoj razini zapovijedanja imati po jedan stožer za svaku vrstu katastrofa i nesreća, ili specijalizirani stožer za obnovu). (3) Treća je pitanje organiziranja jedinstvenog zapovjednog lanca u takvim okolnostima (koji će od dva stožera biti nadređen, Božinovićev ili Medvedov). Vjerojatno će se opet hitno mijenjati zakonska rješenja (sada Zakon o sustavu civilne zaštite) i tako unedogled kod svake krize. Tu je i ponovno uvođenje ograničenja kretanja krajem prosinca prošle godine, koje je uključilo i pravila za izdavanje propusnica za kretanje. Brojne kritike ukazuju na nedosljedne kriterije za dobivanje propusnica koji omogućavaju njihovu zloupotrebu kojima se ugrožava načelo razmjernosti (pravila trebaju vrijediti za sve; umjesto toga uvedeni su izuzeci, npr. u slučaju da je uplaćen predujam za smještaj u turističkim objektima; također u medijima se navode slučajevi odbijanja davanja propusnica u slučaju brige o starim i/ili bolesnim osobama, ali i ekspresnom odobravanju propusnica za odlazak na misu izvan mjesta stanovanja). Pravila također ne predviđaju ni kaznene sankcije za kršenje odredbi o ograničenju kretanja. To ukazuje na brzopleto donošenje regulative, bez analize mogućih posljedica primjene ovih odredbi u praksi.

Ovi primjeri pokazuju kako je pandemija virusa COVID-19 u Hrvatskoj otvorila niz ozbiljnih pravnih pitanja. Od samog početka mjere koje su se poduzimale donošene su bez postojanja razrađenog sustava upravljanja u kriznim situacijama (koji je improviziran u hodu jer su se postojeća rješenja pokazala nezadovoljavajućima), što je odmah povuklo i pitanje nejasno definiranih ovlasti državnih tijela. Do ovog trenutka ni jedna od ovih dilema nije riješena.

2.Institucionalni okvir

Na ovom području može se postaviti pitanje – “Koja je uloga nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske?”. U hrvatskoj javnosti pojavilo se nekoliko mišljenja po ovom pitanju. Prema jednom, Stožer ne bi trebao biti operativno, već samo savjetodavno tijelo Vlade. Prema drugom, u djelovanje Stožera treba uključiti stručnjake iz cijelog niza područja kako bi njihovom ekspertizom poboljšali donošenje odluka u okviru ovog tijela. Prema trećem, Stožer se politički kompromitirao i treba ga zamijeniti nekim novim nacionalnim stožerom u kome će uz predstavnike vlasti biti zastupljena i politička oporba. Ovakva i slična mišljenja pokazuju nerazumijevanje funkcije stožera ili nekog sličnog tijela (bilo da je ono nazvano Središte za krizno upravljanje, Tim za odgovor u kriznoj situaciji i sl.) u uređenom sustavu upravljanja u kriznim situacijama.

Za ilustraciju ove činjenice možemo uzeti simbol mača kao prikaza djelovanja sustava u kriznoj situaciji. Dvije ključne komponente konstrukcije mača su balčak i oštrica. Koji bi dio mača bio ekvivalent djelovanja kriznog stožera? To bi bio samo vrh oštrice mača kao operativnog dijela cijelog sustava. Balčak mača je simbol temelja djelovanja cjelokupnog sustava. Na primjer, u slučaju vojne organizacije to je postojanje vojne strategije kao okvira za definiranje zadaće oružanih snaga, te vojne doktrine kao okvira definiranja načina borbenog djelovanja. U slučaju sustava upravljanja u kriznim situacijama to je ranije naveden primjer definiranja koncepta organizacije sustava, te na temelju tog koncepta izgradnja pravnog i institucionalnog okvira kojim se definiraju zadaće i načini djelovanja te određivanja operativnog tijela (npr. u SAD to su operativna središta za upravljanje krizama – Emergency Operations Centers, EOC – koja se organiziraju od lokalne do federalne razine vlasti). U oba primjera oštrica predstavlja sposobnosti koje su razvijene za djelovanje u kriznoj situaciji na temelju definiranih ciljeva i zadaća sustava. Pri tome, sam vrh oštrice – stožer civilne zaštite ili operativno središte za upravljanje krizama – samo je operativni dio sustava koji djeluje na temelju definiranih zadaća i dostupnih sposobnosti. Stožer (ili njegov drugačije nazvani ekvivalent) stoga nije tijelo za strateško planiranje, definiranje procedura i postupaka ili izradu ekspertiza. On je operativno tijelo koje djeluje na temelju navedenih priprema, ali upravo na temelju te osnove stožer treba ostvariti fleksibilnu primjenu donesenih planova i dostupnih sposobnosti.

Tu govorimo o organizaciji zapovjednog lanca od strateškog stožera (to bi u hrvatskom slučaju bio nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske) do operativnih stožera na nižim razinama (to su u hrvatskom slučaju područni/regionalni i lokalni stožeri civilne zaštite). Način zapovijedanja primjeren ovoj zadaći je zapovijedanje usmjereno na misiju (Mission Command), vrsta zapovijedanja razvijena u vojnoj organizaciji koja je naknadno našla primjenu na civilnom području – u sustavima upravljanja u kriznim situacijama, pa i u privatnom sektoru. Bit ove vrste zapovijedanja je davanje velike slobode stožerima na taktičkoj i operativnoj razini u oblikovanju i provođenju odgovora na kriznu situaciju (ovisno o situaciji na terenu, koju najbolje poznaje taktički zapovjednik), pri čemu stožeri na višoj/strateškoj razini daju jasni strateški cilj djelovanja i osiguravanje potrebnih sposobnosti za djelovanje.

U hrvatskom slučaju nacionalni Stožer civilne zaštite bio bi najviše tijelo na strateškoj razini djelovanja s naglaskom na upravljanju, usmjeravanju i koordinaciji djelovanja podređenih stožera civilne zaštite. Kod područnih i lokalnih stožera naglasak bi trebao biti na operativnom djelovanju. Ključan je opći plan djelovanja koji se kaskadnim procesom prenosi s najviše na najnižu razinu djelovanja, pri čemu podređena razina (područni i lokalni stožeri civilne zaštite) planiraju operativno djelovanje u skladu s namjerom općeg plana, ali i u skladu s taktičkom situacijom na terenu.

U ovom modelu funkcije nacionalnog Stožera trebale bi biti sljedeće:

1. Zapovijedanje – odgovornost za sveobuhvatno operativno djelovanje sustava za upravljanje u kriznim situacijama, pri čemu je bitna brzina reakcije,
2. Koordiniranje – odgovornost za koordiniranje svih aktivnosti podređenih snaga na terenu, u skladu s planovima djelovanja napravljenim prije izbijanja krize,
3. Planiranje – primjena prethodno donesenih planova, odnosno modificiranje ili odbacivanje dotadašnjih planova ako to traži situacija na terenu,
4. Logistika – odgovornost za osiguravanje svih ljudskih, materijalnih i financijskih resursa za djelovanje operativnih snaga.

Kako se može ocijeniti dosadašnje djelovanje nacionalnog Stožera u ispunjavanju navedenih funkcija? Da su u radu Stožera vidljivi problemi, svjedoče sljedeći primjeri:

1. Obavijest Stožera civilne zaštite Krapinsko-zagorske županije od 24. lipnja 2020. godine kako se od nacionalnog Stožera traži da se izmjene preporuke po pitanju povratka zaraženih osoba u mjesto prebivališta (županijski i lokalni stožeri nemaju sposobnosti za to, te bi tu zadaću trebala preuzeti policija), te da jasno propiše pravila ponašanja koja će vrijediti za sve, i u političkoj kampanji (pred tadašnje parlamentarne izbore, op.a.), ali i za ponašanje na radnom mjestu i u javnom prostoru.
2. Stalne i višestruke kritike o nedovoljnosti predloženih kompenzacijskih mjera za gospodarske subjekte (mjere su fokusirane na očuvanje radnih mjesta, a ne na olakšavanje poslovanja u uvjetima kada je zarada gospodarskih subjekata minimalna ili nepostojeća dok se sve financijske i druge obaveze prema državnim institucijama i financijskom sektoru moraju ispunjavati).
3. Kašnjenja u (1) reakciji na tekuću situaciju i (2) u donošenju odluka. Na primjer, u nekoliko navrata istarski krizni stožer se našao u situaciju dužeg čekanja za dobivanjem hitnog odgovora na predložene mjere. Načelnik Stožera civilne zaštite Istarske županije Dino Kozlevac je u intervjuu danom 9. svibnja 2020. godine izjavio kako su mjere poduzete nakon 13. ožujka prošle godine u Istri (zatvaranje škola i vrtića, te zatim i ugostiteljskih objekata, prije svih ostalih u Hrvatskoj) iznenadile nacionalni Stožer civilne zaštite koji je naknadno pružio potporu tom koraku. Dana 19. lipnja 2020. godine načelnik Kozlevac je naveo kako se već tri tjedna čeka dobivanje protokola od strane nacionalnog Stožera o načinu postupanja u slučaju pojave oboljelih turista, te da će zbog nemogućnosti daljnjeg čekanja i činjenice da su obavljene sve pripreme istarski stožer donijeti i primijeniti odluku o postupanju u ovim slučajevima. Možda najozbiljniji slučaj ove druge vrste kašnjenja bilo je odlaganje uvođenja restriktivnih mjera koje su se trebale donijeti krajem listopada ili početkom prosinca prošle godine, kada se intenzivirao drugi val pandemije. Usprkos traženju eksperata, donošenje mjera je odloženo za kraj studenog (a sredinom prosinca one su dodatno zaoštrene nakon što prvobitna ograničenja nisu dala rezultate), a do tada se u razmahao drugi val te je tijekom studenog prošle godine (od 12. studenog pa do kraja mjeseca) Hrvatska po rastu smrtnih slučajeva bila najgora u Europi (što je vidljivo u izvještajima Europskog centra za kontrolu i prevenciju bolesti).

4. Načelnik Stožera Varaždinske županije Robert Vugrin je u intervjuu na Hrvatskoj televiziji 9. studenog 2020. godine iznio sljedeće probleme povezane s djelovanjem nacionalnog Stožera civilne zaštite i generalno cjelokupnog sustava upravljanja u kriznim situacijama:

–  Republika Hrvatska nije napravila jasan sustav iz kojeg bi ljudi vidjeli što ih očekuje. Uvođenje mjera trebalo bi se povezati s jačanjem intenziteta epidemije, a to bi trebalo vrijediti za sve županije (u trenutnoj situaciji dio županija poduzima jače mjere, a dio ne).

– Neke od mjera nacionalnog Stožera su nelogične. Vugrin je to ilustrirao primjerom neuvođenja restrikcija na sve vrste okupljanja. Umjesto zabrane svih okupljanja dopuštena su selektivna okupljanja – vjerska i kulturna, te rad ugostiteljskih objekata (u tom trenutku bio je dopušten rad ugostiteljskih objekata, op.a.) u situaciji kada su sva okupljanja u Varaždinskoj županiji trenutno jako opasna.

– Na nacionalnoj razini nisu donijete adekvatne kompenzacijske mjere gospodarskim subjektima zbog nastale štete (Varaždinska županija ih ne može ponuditi zbog nedostatka sredstava).

5. Dr. Leonardo Bressan, predsjednik Koordinacije hrvatske obiteljske medicine Primorsko-goranske županije je u intervjuu danom televiziji N1 dana 25. studenog 2020. godine naveo kako je loše upravljanje ovom kriznom situacijom (govoreći o slabom pridržavanju preporučenih načina ponašanja stanovništva u pandemiji) rezultat činjenice da su „odluke kriznog stožera na nacionalnoj razini prvo zakašnjele, drugo nepotpune-nedovršene i nejasne i treće bez alata za nadzor i sankcioniranje njihovog kršenja“. Dr. Bressan je konstatirao kako je najveći problem sporost nacionalnog Stožera u odlučivanju izazvana podložnosti različitim političkim pritiscima, a rezultat te situacije je uglavnom kašnjenje za situacijom i reaktivno a ne proaktivno djelovanje (što je po njemu rezultat neuključivanja u planiranje i rukovođenje liječnika primarne zdravstvene razine koji najbolje znaju situaciju na terenu, a čije se savjete ne sluša).
6. Analiza portala net.hr objavljena 30. studenog 2020. godine o stanju zdravstvenog sustava (Ivana Petrić, Dossier: zdravstvo: Što čeka sustav jednom kada ova pandemija završi) na temelju razgovora s nizom istaknutih liječnika navodi kako su najveće slabosti zdravstvenog sustava u pandemiji rezultat nedostatka strateškog promišljanja (odluke se donose na brzinu i bez dovoljnog promišljanja), organizacije (stalne improvizacije liječnika na koju su prisiljeni kako bi zdravstveni sustav funkcionirao), aktualne konfiguracije sustava financiranja i upravljanja sastavnicama zdravstvenog sustava (posebno je istaknuto preveliko opterećenje liječnika obiteljske medicine), te politiziranosti zdravstva.
7. Gotovo potpuna neaktivnost nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske nakon potresa na Baniji u siječnju 2021. godine. Osim donošenja dvije odluke (privremeno ukidanje propusnica za područje Banije i cjelokupne Hrvatske, odluka o prioritetnom cijepljenju stanovništva Banije protiv virusa COVID-19), Stožer u ovom slučaju nije preuzeo upravljanje kriznom situacijom.

Navedeni primjeri ukazuju na ozbiljne nedostatke u području (1) strateškog planiranja, (2) organizacije rada nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, te (3) načina njegova djelovanja.

Manjak strateškog planiranja

Da zbog slabo razvijenog strateškog planiranja u javnoj upravi nije stvoren okvir djelovanja sustava za upravljanje u kriznim situacijama može se ilustrirati primjerom nerazvijene financijske komponente sustava (Emergency Financial Management). Ovo je danas kritična komponenta planiranja upravljanja u kriznim situacijama koja se bavi djelovanjem potrebnim za ublažavanje posljedica ekonomskih gubitaka nastalih za vrijeme bilo kakve vrste katastrofalnog događaja, te planiranjem procesa ekonomskog oporavka. U hrvatskom slučaju vidljivo je kako ne postoji ni prethodno planiranje, a ni djelotvorna specifična institucija koja bi se bavila istim. Na primjer, u SAD to je Vijeće za nadzor financijske stabilnosti (Financial Stability Oversight Council), stvoreno 2010. godine sa zadaćom identificiranja rizika za financijski sustav SAD i reakcije na iste. Ovo vijeće (u kome se nalaze predstavnici federalnih regulatornih institucija) je u upozorenju objavljenom 7. prosinca prošle godine navelo opasnost da tržište kratkoročnih zajmova zbog pandemije neće biti u stanju zadovoljiti potrebe poslovnih subjekata i lokalnih vlasti što može dovesti do kolapsa američke ekonomije. Ovu ulogu u Hrvatskoj treba imati Vijeće za financijsku stabilnost osnovano 2014. godine, ali ovo tijelo u svom dosadašnjem radu nije pokazalo da može obavljati navedenu zadaću. Stoga je od početka krize u Hrvatskoj viđen reaktivni pristup u pružanju pomoći gospodarstvu usmjeren prema kratkoročnim učincima (očuvanje radnih mjesta) umjesto nastojanja za reformama koje bi uz kratkoročnu pomoć radi očuvanja likvidnosti tvrtki bile usmjerene na dugoročno rješavanje strukturalnih problema hrvatskog gospodarstva.

Iz gore navedenih primjera vidljivo je da ne postoji ni ikakvo sustavno planiranje za djelovanje hrvatskog zdravstvenog sustava tijekom pandemije, kao ni dugoročno planiranje rješavanja problema u ovom sektoru – čime bi se i stvorili uvjeti za njegovo efikasno djelovanje u zdravstvenim krizama. Za usporedbu, u Njemačkoj je konstantno ulaganje u javno zdravstvo i unapređivanje njegovog djelovanja dovelo do situacije da usprkos velikom broju zaraženih osoba zdravstveni sustav ni u jednom trenutku nije bio pred slamanjem. O stupnju organizacije govori i činjenica da je u svibnju prošle godine broj tjednih testiranja povećan sa 160.000 na 360.000 (koristeći mrežu 128 javnih i privatnih medicinskih ustanova), a broj postelja u intenzivnoj skrbi (ICU) je nakon izbijanja pandemije povećan sa 28.000 na 40.000 (između ostalog, i zbog obaveze saveznih država i okruga za preventivnim osiguravanjem ICU kapaciteta u zdravstvenim institucijama pod njihovom jurisdikcijom). To ne znači da nisu uočeni i ozbiljni problemi njemačkog zdravstvenog sustava, poput nedostatka zaštitne opreme. Ali po uočavanju problema poduzimaju se mjere za njihovo trenutno ublažavanje (hitna kupnja zaštitne opreme), te za dugoročno rješavanje problema (centraliziranje procesa nabave, zabrana izvoza zaštitnih sredstava, planiranje stvaranja 19 središnjih skladišta za stvaranje zaliha zaštitnih sredstava i poduzimanje mjera za poticanje domaće proizvodnje kako bi se smanjila potreba za uvozom zaštitnih sredstava).

Problemi u organizaciji rada Stožera CZ RH

Druga skupina problema odnosi se na organizaciju rada nacionalnog Stožera. Generalno, organizacija stožera ili bilo kakvog sličnog tijela (npr. operativnih središta za upravljanje krizama) mora uključivati sve komponente koje omogućavaju ispunjavanje njegove funkcije. Navedeno pravilo vrijedi i za tijela u sustavu upravljanja u kriznim situacijama. Tako se u sastavu ranije navedenih američkih operativnih središta za upravljanje krizama (EOC) na razini federalnih institucija, nekih saveznih država i operativnih područja FEMA-e nalazi niz komponenata, organiziranih prema konceptu ESF (Emergency Support Functions – 15 temeljnih potpornih funkcija u kriznim situacijama; u nekim saveznim državama taj broj je i veći). Ove funkcije su grupirane u okviru unificiranog modela organizacije sustava upravljanja krizama (četiri organizacijske cjeline – operacije, planiranje, logistika, financije/administrativna potpora). EOC na nižim razinama su nešto drugačije organizirani, ali i oni slijede ovaj obrazac funkcionalnog strukturiranja centra. Ovo je opći okvir koji se prilagođava konkretnoj situaciji i zadaćama, te se ostvaruje velika fleksibilnost u organizaciji i radu EOC na svim razinama.

A kakva je situacija u Republici Hrvatskoj? Ustroj nacionalnog Stožera civilne zaštite te nižih (područnih i lokalnih) stožera određen je Pravilnikom o sastavu stožera, načinu rada te uvjetima za imenovanje načelnika, zamjenika načelnika i članova stožera civilne zaštite, aktom donesenom 2019. godine. Ovaj pravilnik propisuje sastav i način rada, ali ne i organizaciju rada stožera civilne zaštite. Pravilnikom se navodi sastav članova i uvjeti njihovog imenovanja (načelnici javnih institucija – policija, vatrogastvo, zdravstvene institucije i dr.), zadaće stožera, načini aktiviranja i rada (jako općenito), ali ne i organizacija rada. U okviru stožera ne postoje komponente koje bi osigurale stručnu i operativnu potporu, već se iste dobivaju od drugih tijela državne uprave. U slučaju nacionalnog Stožera to je MUP, koji pruža administrativno-tehničku potporu (čl. 15. stavak 1), a za stožere na nižim razinama državna tijela i druge institucije (npr. privatni sektor) čiji predstavnici su članovi stožera koji daju stručnu i operativnu potporu (čl. 15 stavak 2). To zapravo znači da ne postoji jedan opći model organizacije stožera civilne zaštite, već sve ovisi o organizacijskim sposobnostima (ili nesposobnostima) načelnika stožera, te sposobnostima drugih državnih tijela čiji su predstavnici u stožeru.

Iskustvo iz tekuće krize pokazalo je sve nedostatke ovakvog organiziranja stožera civilne zaštite. S jedne strane tu je pozitivan primjer stožera civilne zaštite Istarske županije. Uspješno djelovanje ovog stožera rezultat je sljedećih činjenica:

1. Vrlo dobra organizacija stožera koja je omogućila uspješnu koordinaciju svih institucija i brzu reakciju u provođenju odgovora, posebno u identifikaciji kontakata zaraženih osoba i provođenju testiranja. Ključ uspješne organizacije je visoka stručnost članova stožera, što ukazuje na potrebu konstantnog školovanja i osposobljavanja osoblja za upravljanje u kriznim situacijama. Time je omogućena uspješna organizacija rada stožera i u uvjetima propisanim zakonom,
2. Potpora lokalnih i županijskih vlasti djelovanju stožera. Ne postoje politički pritisci prema stožeru i mjerama koje provodi,
3. Potpora stanovništva mjerama stožera. Stožer je efikasnim djelovanjem stvorio među istarskom populacijom povjerenje i spremnost za daljim prihvaćanjem njegovih odluka i mjera.

Potpuno suprotnu sliku pruža djelovanje stožera civilne zaštite Zadarske županije. Nakon dobrih rezultata postignutih za vrijeme prvog zatvaranja uslijedilo je popuštanja mjera tijekom ljeta. U istom razdoblju slučajevi nepostupanja prema prekršiteljima donesenih mjera izazvali su podjele unutar stožera. To je kulminiralo krajem listopada kada stožer donosi odluku o promjeni načina praćenja kontakata zaraženih osoba. Umjesto da epidemiolozi utvrđuju kontakte zaraženih osoba, sada zaražene osobe trebaju epidemiolozima prijaviti kontakte samo s osobama iz zdravstvenog sustava i iz domova za starije. Kako se ostali kontakti ne moraju prijaviti došlo je do naglog širenja virusa. Donošenje mjera je kasnilo (prekasna odluka o prelasku rada u osnovnim i srednjim školama na održavanje nastave isključivo na daljinu). Komunikacija stožera prema javnosti svedena je na minimum, a dio članova nastoji opravdati jasno vidljive propuste u radu stožera. Za propuste u radu stožera do sada nitko nije odgovarao. Postojanje dvostrukih mjerila u djelovanju stožera postepeno je dovelo do gubitka povjerenja građana u njegov rad i masovnog nepridržavanja epidemioloških mjera. To je vidljivo u masovnom izbjegavanju samoizolacije zaraženih osoba, koje je olakšano nepostojanjem dovoljnih kapaciteta policije za njihov nadzor. Usprkos svemu navedenom nadzor napravljen 28. studenog prošle godine nije detektirao nikakve probleme.

Problem nepostojanja ujednačenog modela organizacije vidljiv je i u radu nacionalnog Stožera civilne zaštite. Očito je da potpora koju u okviru MUP-a daje Ravnateljstvo civilne zaštite nije dovoljna. To ponovno skreće pažnju na organizaciju i način rada Ravnateljstva. Već i sam naziv – ravnateljstvo – ukazuje da se u odnosu na tijelo koje je ova institucija 2019. godine zamijenila (Državna uprava za zaštitu i spašavanje) radi o hijerarhijski nižoj instituciji koja nije nezavisna, već je smještena u okviru MUP-a. Iako je raspuštanjem DUZS-a i stvaranjem Ravnateljstva trebalo postići bolje djelovanje sustava civilne zaštite, upitno je da li se u tome uspjelo. Došlo je do mehaničkog spajanja komponenti sustava u okviru Ravnateljstva, ali vatrogastvo je izdvojeno u zasebnu cjelinu. Premda je u odnosu DUZS-a i vatrogastva konstantno bilo velikih problema, da li je rješenje izdvajanja cjelokupnog vatrogastva (Hrvatska vatrogasna zajednica) u zasebni ured državne uprave zadovoljavajuće rješenje? Sada imamo situaciju da je Ravnateljstvo civilne zaštite hijerarhijski niže od Hrvatske vatrogasne zajednice, iako bi funkcionalno odnos trebao biti obratan (vatrogastvo kao dio civilne zaštite). U biti, umjesto jačanja jedinstvenog djelovanja imamo proces dalje fragmentacije sustava civilne zaštite.

Jedna od zadaća Ravnateljstva je i pružanje potpore radu nacionalnog Stožera civilne zaštite, za što je zadužen Operativni centar civilne zaštite. U teoriji, ovaj centar bi trebao obavljati mnoge funkcije integrirane u organizaciju EOC. Međutim, centar treba pružati potporu cijelom Ravnateljstvu, a ne isključivo nacionalnom Stožeru civilne zaštite, a iz opisa njegovih zadaća vidljivo je da ne obuhvaća sve funkcije koje ima EOC. Isto tako, s obzirom da je od ustrojavanja Ravnateljstva prošlo samo nešto više od godinu dana, opravdano je pitanje da li ima dovoljno osposobljenog i obučenog osoblja za djelovanje u kriznim situacijama, te da li su razvijene i uvježbane procedure djelovanja. Iskustvo s potresom na području Banije pokazuje da to nije slučaj. U zadnja tri tjedna u medijima se svaki dan pojavljuju novi primjeri nepripremljenosti i nesposobnosti sustava civilne zaštite u kriznom djelovanju. To je potvrđeno i u medijima nedavno objavljenom sadržaju izvješća MUP-a za 2019. godini u kome se konstatira sljedeće:

1. Spremnost sustava civilne zaštite za upravljanje rizicima i spašavanje svih kategorija vrijednosti izloženih štetnim utjecajima katastrofa je niska,
2. Spremnost civilne zaštite u preventivnom djelovanju je niska,
3. Vrlo niska spremnost operativnih snaga lokalne i područne samouprave,
4. Potreba dopunjavanja i prilagođavanja normativnih akata koji reguliraju organizaciju i rad civilne zaštite.

Navedene ocjene MUP-a potvrđuju opažanje o upitnoj sposobnosti Ravnateljstva civilne zaštite da ispuni predviđene zadaće, uključujući i pružanje potpore nacionalnom Stožeru.

Načini djelovanja Stožera CZ RH

Napokon, dolazimo i do zadnjeg pitanja. Čemu zapravo služi nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske? U teoriji, ovaj stožer trebao bi se baviti svim vrstama prijetnji i rizika, ali kao što je ranije rečeno – Stožer se (osim donošenja dvije mjere) uopće nije aktivirao u slučaju potresa na području Banije. Razlog tome je u činjenici da je Stožer stvoren samo za jednu zadaću – djelovanje u krizi izazvanoj širenje virusa COVID-19. On nema ni ljudstvo, a ni sposobnosti upravljanja drugim vrstama kriza, pa tako i  zadnjom krizom nastalom potresom. Razlog tome je upitnost pružanja djelotvorne potpore od strane Ravnateljstva, kao i cjelokupno stanje sustava civilne zaštite. To je dovelo do odluke o stvaranu novog posebnog stožera pod vodstvom ministra branitelja Tome Medveda. Ovo ne samo da stvara probleme koji su već navedeni u analizi pravnog okvira, već otvara i pitanje da li to znači da će se u budućnosti za svaku vrstu nesreća i katastrofa osnivati novi stožer? To otvara mogućnost da će postojati ne jedan već niz nacionalnih Stožera civilne zaštite, ovisno o vrsti nesreće i o geografskoj lokaciji. Umjesto toga, cjelokupni sustav trebao bi se urediti da omogući davanje sposobnosti nacionalnom Stožeru za uspješno djelovanje i u slučaju višestrukih istovremenih kriza, a stožerima na nižim razinama potrebne organizacijske sposobnosti i potpora više razine u djelovanju prilagođenom situaciji na terenu (zapovijedanje usmjereno na misiju). U protivnom samo će se dodatno narušiti ionako nisku djelotvornost cijelog sustava.

Drugi problem je pitanje načina rada stožera. I nacionalni i svi drugi stožeri osnivaju se na isti način – okupljanjem visokih dužnosnika (nacionalna razina), odnosno načelnika potrebnih službi (niža razina). U svim ovim slučajevima stožeri nemaju integrirane organizacijske sposobnosti djelovanja (kao američki EOC), već su zapravo debatni klub koji se za organizaciju djelovanja mora oslanjati na vanjske subjekte. Sposoban zapovjednik može nadvladati ovo ograničenje, što pokazuje primjer stožera civilne zaštite Istarske županije. Potpuno suprotni primjer vidljiv je u Zadru. Osnivanje stožera za djelovanje na području Banije pokazuje sav apsurd ovakve situacije – članovi stožera su ministri i visoki dužnosnici, a nema ni jednog predstavnika lokalne javne uprave. Tako ustrojen stožer teško da će biti operativan jer to nije njegova namjena – on mora poslužiti kao dokaz da Vlada nešto radi i tako neutralizirati rastuće kritike nesposobnosti sustava civilne zaštite (a time i političke odgovornosti trenutne vlade za takvu situaciju). Stoga je jedino rješenje ove nakaradne situacije potpuno nova organizacija stožera civilne zaštite na svim razinama (zasnovana na funkcijama koje trebaju obavljati), što odmah pokreće i pitanje korjenite reorganizacije cjelokupnog sustava civilne zaštite.  Naime, uspostava stožera (ili operativnih centara) poput EOC-a traži stvaranje stalne profesionalne strukture na svim razinama organiziranja, te potpornih sposobnosti za njihovo djelovanje (novi pravni okvir, organizacija sustava školovanja i obuke, pitanje okvira za razvoj ovog sustava – da li će biti zadržani u MUP-u, premješteni u neko drugo ministarstvo, ili postati dio neke nove nezavisne institucije koja će u sustavu javne uprave biti zadužena za zadaću upravljanja u kriznim situacijama, i slično).

3. Krizno komuniciranje

U travanjskoj analizi istaknuto je kako je na ovom području u određenoj mjeri početno bio napravljen red (pitanje odnosa nacionalnog Stožera i nižih stožera), ali zapravo nije urađeno ništa više od toga. Pa i ti skromni postignuti rezultati su sada dovedeni u pitanje. Naime, nije dovoljno samo objavljivati dnevne izvještaje o broju zaraženih, umrlih i uvođenju novih mjera.

O čemu se radi? Bit krizne komunikacije nije samo puko iznošenje statističkih informacija o pandemiji. Bit je stvaranje značenja radi dobivanja potpore populacije za poduzete mjere. Politički vrh mora jasno naznačiti kako postoji način izlaska iz krize kroz davanje njegovog viđenja situacije te krajnjih ciljeva koji se moraju postići nakon pandemije (što uključuje i jasno definiran način kako će se postići ti ciljevi, a ne samo opći opis ciljeva). Samo na taj način bit će prihvaćene odluke političkog vrha, a time se stvara i održava konsenzus javnosti nužan za djelovanje u krizi. Do sada ovaj cilj nije postignut u tekućoj krizi, na što ukazuju sljedeće činjenice:

1. Nepostojanje profesionalnih stručnjaka za krizno komuniciranje koji bi morali voditi cijeli proces umjesto političara. Postoji razlog zašto krizno komuniciranje moraju voditi ekspertni timovi i zašto se ova komunikacija detaljno planira i uvježbava prije izbijanja krize (prikupljanje i analiza podataka, planiranje načina i sadržaja komunikacije, oblikovanje sadržaja i načina slanja poruka prema pojedinim segmentima populacije, određivanje voditelja komunikacije) – to je prije navedeno stvaranje značenja koje daje sadržaj porukama koje se šalju prema stanovništvu.

Nažalost, takav pristup nije bio moguć u Hrvatskoj na početku krize. Improvizirani sustav upravljanja u kriznoj situaciji i nerazvijeno strateško planiranje spriječili su – između ostaloga – i poduzimanje gore navedenih priprema na području kriznog komuniciranja. Umjesto toga odabran je pristup u kome krizno komuniciranje nose pojedine osobe iz politike i struke umjesto ekspertnih timova. Kroz odabir članova nacionalnog Stožera (pri čemu je bio naglasak na njihovoj stručnosti i sposobnosti pružanja empatije) nastojalo se u javnosti stvoriti simpatije prema glasnicima i sadržajima koje prenose. Time se prikrivala činjenica nepostojanja jasnih poruka usmjerenih na stvaranje značenja. Ovakav pristup funkcionirao je u početnoj fazi krize (kraj veljače – kraj travnja 2020.), ali ubrzo nakon toga počeo je pokazivati nedostatke. Prvi problem je bio u činjenici da članovi nacionalnog Stožera nisu profesionalni komunikatori te su vrlo brzo počeli pokazivati umor i niz grešaka u komunikaciji koje bi profesionalci vjerojatno izbjegli. Drugi problem je u činjenici da su članovi nacionalnog Stožera vrlo brzo počeli praviti kompromise i pokušali opravdati očito dvojbene poteze Vlade (npr. sjetite se objašnjenja Krunoslava Capaka danog 23. lipnja 2020. godine. nakon teniskog turnira u Zadru, zašto premijer Plenković ne treba otići u samoizolaciju iako je imao kontakt sa zaraženom osobom: “Nije bilo fizičkog kontakta. Dodir šakama se ne smatra bliskim kontaktom. Dakle, naš premijer nije ostvario bliski kontakt s Novakom Đokovićem, i ako on i jest pozitivan, premijer ne mora u samoizolaciju“). Time se postepeno počela smanjivati vjerodostojnost članova Stožera, te i time i poruka koje šalju.

2. Smanjivanje kvalitete dnevnih informacija o situaciji. Uz stalno prisutan problem čestog nepodudaranja podataka nacionalnog Stožera i područnih/lokalnih stožera, s prolaskom vremena postalo je vidljivo prenošenje naglaska sa sadržaja o dnevnoj situaciji na pokušaje opravdavanja poteza Vlade.

To je na primjer vidljivo u otvorenom pismu koje je znanstvenik Ivan Đikić uputio premijeru Plenkoviću 17. prosinca prošle godine u kojem navodi propuste u kriznoj komunikaciji. Đikić je kritizirao premijerov nastup na konferenciji za novinstvo održanoj dan ranije tijekom koje je Plenković – umjesto davanja konkretnih odgovora na novinarska pitanja o stanju i brojevima u Hrvatskoj – pokušao odgovoriti tvrdnjom da je situacija u Njemačkoj gora nego li u Hrvatskoj (što je Đikić opovrgnuo podacima danim u pismu). I ranije su hrvatski znanstvenici tražili uvođenje drugačijeg načina komunikacije nacionalnog Stožera s javnosti, veću transparentnost u podacima o širenju zaraze, ustrojavanje javnog registra statusa zaraženih osoba. Ovi problemi u komunikaciji i dalje nisu riješeni.

3. Nekonzistentnost slanih poruka. Da bi imale odgovarajući učinak poruke slane u kriznom komuniciranju moraju biti nedvosmislene i dosljedne. Nekoliko primjera pokazuje da to nije slučaj u ovoj krizi.

Prvi primjer je poruka premijera Plenkovića o pobjedi nad koronom izrečena u nekoliko navrata tijekom početka ljeta prošle godine. Iako se premijer naknadno pokušao opravdati da je mislio samo na prvo poluvrijeme, to je bilo prekasno da poništi učinak koji je poruka imala u trenutku njezina slanja (pitanje koliko je tadašnji stav javne osobe na najvišem položaju u državi doprinio percepciji umanjivanja opasnosti od virusa u hrvatskoj javnosti). Drugi primjer je slanje poruke kako do novog zatvaranja ni na koji način neće doći jer bi to bilo pogubno za hrvatsku ekonomiju. Ova poruka je naglašavana sve do početka listopada kada njezin intenzitet počinje slabiti (zbog činjenice da je vjerojatnost novog zatvaranja kao efikasne mjere za smanjivanje širenja broja zaraženih ponovno postala realnost, što pokazuju mjere koje su počele poduzimati mnoge članice EU). U porukama slanim tijekom listopada je naglašavano da zatvaranja neće biti osim “ako situacija eskalira” (Andrej Plenković, 21. listopada 2020.). Nakon što je sredinom studenog po stopi smrtnost Hrvatska izbila na sam vrh u Uniji, krajem mjeseca donesene su stroge mjere zatvaranja. Treći primjer je postojanje dvostrukih standarda po pitanju sankcioniranja prekršitelja mjera. Iako Vlada od početka krize šalje poruku “Ostanimo odgovorni”, slučajevi objavljeni u medijima (a posebno u siječnju ove godine) pokazuju kako se u pri nepridržavanju mjera često kažnjavaju građani, ali ne i predstavnici organa vlasti, Katoličke Crkve ili organizatori različitih vrsta velikih okupljanja (od svadbi do prosvjeda) pri čemu se krše donesene epidemiološke mjere.

4. Zanemarivanje komunikacije putem interneta i društvenih mreža. Ova dimenzija krizne komunikacije brzo se razvija u drugim zemljama, ali u Hrvatskoj je zapostavljena. Komunikacija se svodi na objavu dnevnih medijskih konferencija nacionalnog Stožera, pri čemu se prezentira samo statistika o broju zaraženih i smrtnih slučajeva te novim mjerama. Uvelike je propuštena mogućnost korištenja ovih medija za edukaciju stanovništva te prilagođavanje sadržaja edukacije različitim skupinama stanovništva.
5. Prebacivanje odgovornosti. U političkoj komunikaciji postoji pojava koja se zove igra prebacivanja krivnje (blame game). To je primjena određenih strategija u komunikaciji od strane neke organizacije s ciljem prebacivanja krivnje na druge subjekte (kroz pripisivanje odgovornosti za neuspjeh na te subjekte) ili kroz negiranje neadekvatnog postupanja. Ova pojava često je prisutna u kriznom komuniciranju. Najčešća strategija koja se koristi je strategija žrtvenog janjeta (scapegoating). Cilj strategije je utjecaj na javnost radi promjene percepcije krivnje organizacije za neki događaj koji ima izražene negativne posljedice. To se nastoji postići kroz izgradnju uvjerenja da je organizacija djelovala ispravno (ali da je nepovoljni sticaj okolnosti stvorio pogrešnu percepciju u javnosti) ili u slučaju kada to nije moguće (kada nema sumnje u krivnju organizacije) – kroz pronalaženje krivaca u njezinim redovima koji su individualnim djelovanjem doveli organizaciju u tešku situaciju. Krajnji cilj je oblikovanje uvjerenja u javnosti da je organizacija uspješno riješila problem ili odlučno rješavala kriznu situaciju, iako u stvarnosti nije došlo do promjene u načinu njezina djelovanja (a time ni do ispravljanja problema).

Dva primjera ukazuju na pokušaj prebacivanja odgovornosti u tekućem kriznom komuniciranju. Prvi primjer je teza da je za negativne posljedice krivo stanovništvo jer se ne pridržava uputa nacionalnog Stožera i Vlade. To je vidljivo u izjavi predsjednika Sabora Gordana Jandrokovića danoj u prosincu prošle godine, kada je naveo da se većina građana pridržava mjera, ali eto postoji manjina koja to ne radi i time sve dovodi u opasnost. Također je optužio kritičare da su potkapacitirani. Time je odbacio svaku odgovornost neuređenog sustava upravljanja u krizi (Jandroković je naglasio da u ovom trenutku pitanje odgovornosti neće pomoći poboljšavanju situacije već to treba ostaviti za budućnost). Drugi primjer je oštar napad na svaku kritiku djelovanja Vlade u tekućim krizama. Već u ožujku prošle godine ministar zdravstva Beroš je kao odgovor na problem nedostatka medicinske opreme napao neke liječnike kao petu kolonu koja skriva opremu kako bi lažno prikazala stanje (ministar je kasnije priznao da je reagirao impulzivno). Vrhunac ovakve percepcije je izjava premjera Plenkovića od 5. siječnja ove godine kada je napao kritičare mjera koje je Vlada poduzela na Baniji nakon potresa (dao je ocjenu kako je reakcija državnih službi bila odgovarajuća i pravovremena, premda se to baš i nije slagalo sa situacijom na terenu). Prema njemu, cilj ovih napada bio je “demontaža povjerenja u državu i njene institucije“. U istom kontekstu može se navesti i izjava potpredsjednice Europske komisije Dubravke Šuice dana na video konferenciji Predsjedništva HDZ-a održanoj 11. siječnja ove godine (prema navodima televizije N1 izjavila je “da je evidentno da mediji pokušavaju srušiti HDZ, a da se to vidi i iz toga što Banovinu zovu Banijom“).

 

*Nakon ovog općenitog sagledavanja stanja i problema sustava upravljanja krizama u RH, u idućem nastavku autor se pobliže pozabavio problemom politizacije ukupnog hrvatskog sustava upravljanja krizama, te je ponudio i načine uklanjanja uočenih sustavnih nedostataka

 

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 25. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (2/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-2-3/