Nedavno su u Bruxellesu predstavljeni rezultati novog istraživanja organizacije Transparency International po pitanju ustroja i rada sustava parlamentarnog nadzora na polju obrane u 82 promatrane države. Unutar organizacije Transparency International, spomenuto istraživanje djelo je podružnice u Velikoj Britaniji, gdje djeluje i posebni Program za obranu i sigurnost (Defence and Security Programme – TI-DSP) – isti oni koji su prije nešto manje od godinu dana predstavili i zaseban indeks rizika od korupcije u državnim sektorima obrane. Spomenuto novo istraživanje je i zasnovano na podacima spomenutog Antikorupcijskog indeksa obrambenog sektora, konkretno na detaljnijoj kvantitativnoj analizi podataka iz 19 ondje postavljenih pitanja, dopunjenih i prikupljanjem ponešto dodatnih podataka. Ujedno, uporabljeno je i 19 nacionalnih studija slučaja – kojima se ilustriraju dobre prakse pojedinih država, te se daju i jasne preporuke o potezima koji bi utjecali na zadobivanje bolje pojedine ocjene u budućnosti.
Prema nalazima novog istraživanja, od 82 promatrane države čak u njih dvije trećine (konkretno, u njih 85 posto) parlamenti i zakonodavne vlasti ne uspijevaju zadovoljavajuće nadzirati nacionalna ministarstva obrane i oružane snage. Kako je među promatranim državama i 70 posto najvećih svjetskih izvoznika oružja i vojne opreme, velik je prostor tu otvoren za potencijalnu korupciju. Posebice ako se zna da Transparency International temeljem podataka Svjetske banke i SIPRI-ja (Stockholm International Peace Research Institute) godišnje gubitke zbog korupcije u globalnim poslovima obrane i sigurnosti procjenjuje u rangu od najmanje 20 milijardi USD.
Ova studija i njeno rangiranje nacionalnih sustava parlamentarnog nadzora na poljima obrane i sigurnosti predstavlja svojevrstan nastavak na Antikorupcijski indeks obrambenoga sektora, koji je bio predstavljen u siječnju ove godine. Ponovno se tu promatra istih 82 države, koje se – a kao i u prethodnome radu – rangira u kategorije, ovisno o kvaliteti ustroja i rada promatranog aspekta parlamentarne aktivnosti u pojedinim promatranim državama. Za razliku od spomenutog Antikorupcijskog indeksa obrambenog sektora, koji je razlikovao 7 kategorija (načelnih 6, pri čemu je 4. kategorija bila razlomljena u dva strukturna dijela) označenih slovnim oznakama – ocjena parlamentarnoga nadzora razlikuje 6 kategorija, nazvanih prema ocijenjenoj razini rizika od korupcije koju predstavljaju: vrlo nisko, nisko, umjereno, visoko, vrlo visoko i kritično. Ukupno gledano, ovo istraživanje ukazuje da su višim rizicima korupcije tu izloženi predsjednički sustavi, od onih ne-predsjedničkih, a da rizici rastu i kada je udio vojnika u stanovništvu pojedinoga društva veći (budući da veći vojni sustavi imaju i jači utjecaj na donosioce političkih odluka). Parlamentarni zastupnici tome se mogu suprotstaviti jačanjem provedbe parlamentarnoga nadzora nad ustrojem i djelovanjem sigurnosnih sustava, uspostavom višestranačkih odbora u te svrhe, te angažiranjem grupa vanjskih stručnjaka – ne bi li im to pomoglo pri promatranju te dalo dodatnih informacija potrebnih za kvalitetno raspravljanje obrambenih tema.
Pri tome, države su ocjenjivane na sedam odvojenih područja djelovanja parlamentarnoga nadzora: 1. nadzor obrambenog proračuna i njegovo raspravljanje, 2. transparentnost obrambenog proračuna, 3. djelovanje vanjske revizije, 4. nadzor i raspravljanje obrambene politike, 5. nadzor nad tajnim i neiskazanim proračunima, 6. nadzor nad obavještajnim službama, te 7. nadziranje nabava. Sve su to područja u kojima zakonodavne vlasti svojim radom i propitivanjem mogu bitno utjecati na smanjivanje rizika od korupcije – a ova im studija tu i konkretno pomaže savjetima, budući se navode primjeri pozitivne radne prakse iz pojedinih država, te mjere koje je potrebno provoditi da bi se pojedina država našla u što boljoj kategoriji. No, pogledajmo ponešto detaljnije rezultate ovoga istraživanja…
Rang lista uspješnosti parlamentarnoga nadzora
(1) Od 82 promatrane države, njih tek 4 su zauzele mjesto u prvoj kategoriji, s “vrlo niskim” rizikom od korupcije u obrani i sigurnosti, a temeljem rada njihovih sustava parlamentarnoga nadzora. Riječ je tu o Australiji, Njemačkoj, Norveškoj i Ujedinjenome Kraljevstvu – državama ocijenjenima u rasponu od 83,3 i 100 posto, koje sačinjavaju tek 5 posto od ukupno promatranog uzorka država.
(2) U drugoj kategoriji, ocijenjenoj da ima “nizak” rizik od korupcije temeljem rada nacionalnih sustava parlamentarnoga nadzora, nalazi se 12 država (Austrija, Brazil, Bugarska, Francuska, Japan, Južna Koreja, Kolumbija, Poljska, Sjedinjene Američke Države, Slovačka, Švedska i Tajvan), koje zajedno sačinjavaju oko 15 posto od ukupno promatranoga uzorka država. Raspon njihovih ocjena po 7 promatranih područja djelovanja parlamentarnoga nadzora je između 66,7 i 83,2 posto.
(3) Treća kategorija, u kojoj je i Hrvatska, ocijenjena je s “umjerenim” rizikom od korupcije. Ona sadrži ukupno 14 država (Argentina, Bosna i Hercegovina, Cipar, Češka, Čile, Hrvatska, Italija, Južna Afrika, Latvija, Mađarska, Meksiko, Španjolska, Tajland i Ukrajina). One sačinjavaju dodatnih oko 17 posto od ukupnoga broja promatranih država, sa ocjenama u rasponu od 50 do 66,6 posto.
(4) Četvrta kategorija država izložena je “visokom” riziku od korupcije, prema ustroju i radu svojih nacionalnih sustava parlamentarnoga nadzora na područjima obrane i sigurnosti. Ovdje je obuhvaćeno 17 država (Filipini, Gana, Grčka, Gruzija, Indija, Indonezija, Izrael, Kazahstan, Kenija, Kuvajt, Libanon, Nepal, Ruska Federacija, Srbija, Tanzanija, Turska i Uganda), koje zajedno sačinjavaju oko 21 posto ukupnog broja promatranih država. U ovoj je skupini prisutan raspon ocjena od 33,3 do 49,9 posto.
(5) Peta kategorija, koja je ujedno i najbrojnija, predstavlja države izložene “vrlo visokom” riziku od korupcije – zasnovano na kriteriju djelotvornosti sustava parlamentarog nadzora. U njoj je obuhvaćena 21 država (Afganistan, Bahrein, Bangladeš, Bjelorusija, Etiopija, Irak, Jordan, Kina, Malezija, Maroko, Nigerija, Oman, Palestinska nacionalna uprava, Pakistan, Ruanda, Singapur, Tunis, Ujedinjeni Arapski Emirati, Uzbekistan, Venecuela i Zimbabve). Ove države ukupno sačinjavaju oko 26 posto ukupnog broja promatranih sustava, a njihove su zbirne ocjene u rasponu od 16,7 do 33,2 posto od ukupno mogućega.
(6) Šesta i posljednja kategorija, označena kao izloženost “kritičnoj” razini rizika od korupcije, obuhvaća ukupno 14 država (Alžir, Angola, Demokratska Republika Kongo, Egipat, Eritreja, Iran, Jemen, Kamerun, Katar, Libija, Obala slonovače, Saudijska Arabija, Sirija i Šri Lanka). Ova skupina obuhvaća oko 17 posto od ukupnog broja promatranih država, a ocjene koje su tu dane obuhvaćene su u rasponu od 0 do 16,6 posto ukupno mogućega.
Gdje je tu Hrvatska?
Iako je u ovome istraživanju Hrvatska ukupno smještena u relativno dobru skupinu zemalja, prema procjenama organizacije Transparency International, izloženih “umjerenim” rizicima od korupcije po pitanju djelovanja nacionalnoga sustava parlamentarnog nadzora u obrani, to je jedna složena ocjena. Ona varira kroz sedam područja detaljnijeg promatranja, ovisno o kriterijima u svakom od tih segmenata. Da bi dobili bolji uvid u stvari, pogledat ćemo i kakvo je to stanje po svakom od tih pojedinih područja, spomenuvši i stanje RH u svakome od njih – prema navedenim opisnim smjernicama za ocjenjivanje. Spomenimo posebice da svaki od segmenata uz numeričku ocjenu postotka uspješnosti, pojedine zemlje dijeli i u dvije načelne skupine – “zemlje niskog rizika”, nasuprot “zemljama visokog rizika” – gdje se onda opisuje i probleme tipične za svaku od ovih skupina, kao i modalitete njihova rješavanja (kroz tri slijedna koraka strukturnih poboljšanja), zajedno s dobrim primjerima iz pojedinih promatranih država.
(1) Nadzor obrambenog proračuna i njegovo raspravljanje
U ovom segmentu je Republika Hrvatska svrstana relativno loše, pri vrhu kategorije “zemalja visokog rizika”, s ukupnom ocjenom od 42 posto (ispod Gane, zajedno s Bjelorusijom, Španjolskom, Izraelom i Ugandom). Zemlje u ovoj skupini ili nemaju zasebnog parlamentarnog odbora za pitanja obrane – ili taj odbor nema dobroga uvida u buduće obrambene troškove, i planirane javne nabave. Rezultati unutarnje revizije obrambenog sektora tu se ne dostavljaju na uvid parlamentu, a ocjene i preporuke parlamenta dane temeljem raspravljanje revizijskih izvješća se obično ignoriraju.
Od tri dane preporuke, prva govori o potrebi podnošenja proračuna parlamentu, u striktnim vremenskim rokovima te sa dovoljno vremena za njegovo detaljno raspravljanje. Predlaže se i uspostavljanje zasebnog parlamentarnog odbora za pitanja obrane – koji bi trebao raspravljati obrambeni proračun i njegovo izvršavanje, i kojem bi na rapolaganju trebali stajati i vanjski eksperti te vanjske revizijske ustanove. Takav bi odbor trebao imati i dovoljno espertnih znanja za detaljno analiziranje proračuna, u širem sastavu ili putem pododbora, kao i prava da zamrzne ili reže pojedine proračunske stavke, da ulaže sadržajne amandmane, te da bude ovlašten staviti i veto na ukupno donošenje obrambenoga proračuna.
(2) Transparentnost obrambenog proračuna
U ovome segmentu Hrvatska je smještena u skupinu “zemalja niskog rizika”, i to u vrh donje trećine ove kategorije. Ocijenjena je sa 63 posto (jednako kao i Španjolska, Austrija i Kolumbija, nešto lošije od Bosne, Bugarske i Mađarske, a bolje od Indije i Turske, te mnogo bolje od Srbije, Grčke i Ruske Federacije – koje su tu među “zemljama visokog rizika”). Dok “zemlje visokog rizika” ne objavljuju iole detaljnije obrambene proračune, a podatke na tu temu je teško ili nemoguće dobiti, “zemlje niskog rizika” takve podatke objavljuju, oni su transparentni, više ili manje detaljni i dostupni parlamentu i javnosti.
Preporuke dane u ovoj kategoriji traže da se parlamentu podnosi obrambeni proračun, koji je detaljan i sveobuhvatan. Jednako tako, parlamentu se trebaju dostavljati i ostali proračunski dokumenti (izvješća o izvršenju te rezultati provedenih revizija). Svi ti dokumenti bi trebali biti dostupni javnosti, pa i građanima, kako u svojoj originalnoj tehničkoj formi, tako i u jednoj pojednostavljenoj te preglednoj varijanti.
(3) Djelovanje vanjske revizije
Ovo je područje u kojem je Hrvatska izvrsno ocijenjena – ne samo da se nalazi u skupini “zemalja niskog rizika”, već je sa 75 posto smještena i u gornju trećinu ove skupine (ispod Austrije, Japana, Poljske i UK sa ocjenom 100 posto, jednako Francuskoj Njemačkoj i Italiji, a iznad Bosne, Bugarske, Grčke i Srbije). Ta ocjena znači da se redovito rade vanjska revizijska ocjenjivanja sektora obrane, da se ona podnose parlamentu na raspravu i da služe aktivnome nadziranju državne potrošnje u obrani.
Što se preporuka tiče, Hrvatska je ustrojila neovisnu vanjsku reviziju (Državni ured za reviziju), koji radi redovite provjere koje onda dostavlja parlamentu. Sva su takva izvješća jasna i dostupna javnosti (svježa na internetskim stranicama, a starija na zahtjev), u digitalnoj ili papirnatoj formi. Revizori ta izvješća obrazlažu pred parlamentom i slobodno iznose svoja mišljenja o materiji koju su pregledavali.
(4) Nadzor i raspravljanje obrambene politike
Po pitanju obrambene politike u parlamentu, Hrvatska je završila među “zemljama niskog rizika”, i to u sredini ove kategorije. S ocjenom od 65 posto, ona se smjestila ispod Švedske, Grčke, Mađarske i Italije, jednako Španjolskoj i Tajlandu, a iznad Bosne i Srbije). Ta ocjena znači da u RH postoji neovisno zakonodavstvo, koje ima barem formalna prava nadzirati i raspravljati obrambenu politiku. U ovome nizu zemalja postoje i načelno jaki parlamentarni odbori za obrambena pitanja, dok je institucijama iz obrambenog sektora zabranjeno neovisno gospodarski djelovati te stjecati financijsku korist iskorištavanjem nacionalnih prirodnih bogatstava mimo ostatka države.
Preporuke tu traže da se za kontrolu obrambenoga sektora uspostave jake ovlasti parlamenta, kao neovisnog tijela koje može raspravljati i odlučivati u svim pitanjima – što je u Hrvatskoj slučaj. Ujedno, za pitanja obrane treba ustanoviti stalni, dobro ustrojen parlamentarni Odbor za obranu, koji će biti popunjen predstavnicima presjeka političke scene, i koji će se redovito radno sastajati. Njegov bi rad i odluke trebali biti javni, a osoblje takvoga odbora trebalo bi kroz pripremu stručnih materijala iz područja obrane doprinositi kvaliteti rasprava i rada ovoga tijela. Takav odbor treba imati pravo ulaganja veta na pojedine odluke i prijedloge zakona s područja obrambene politike, jednako kao i pravo na provođenje inspekcijskih posjeta vojnim postrojbama – ne bi li se osiguralo upoznavanje sa stvarnim stanjem u obrani, na terenu.
(5) Nadzor nad tajnim i neiskazanim proračunima
Ovo je segment u kojem se jasno pokazala razlika među malobrojnim “zemljama niskog rizika”, kojih je tek 24, i “zemljama visokog rizika” kojih je 58 – predvođeno Češkom (44 posto) i Hrvatskom (38 posto). S jednakim su postotkom tu još i Izrael, Poljska, Srbija i Ukrajina, dok su ponešto niže plasirane Bosna i Hercegovina, Mađarska, Gruzija, Singapur, Turska i Kina. Zemlje u ovoj skupini ne dostavljaju nacionalnome parlamentu podatke o tajnim fondovima te njihovu trošenju, a ako to i dostave – te su informacije nepotpune i sumarne. Obavještajni se sektor ne podvrgava vanjskim revizijskim provjerama, ili se to provodi uz tek grubo izvještavanje puno praznina. Često tu ni postupak klasificiranja podataka nije dobro reguliran, tako da je proglašavanje informacija tajnima ostavljeno na diskrecijsku odluku pojedincima, strankama ili grupama na vlasti.
Preporuke na ovome području podrazumijevaju davanje parlamentu informacija o postotku obrambenog proračuna koji je tajan, budući da praćenje fluktuacija ovih iznosa često ukazuju na moguće zloporabe. Ujedno se predlaže formiranje i zasebnog međustranačkog parlamentarnoga tijela – koje bi bilo ovlašteno dubinski provjeriti (po iznosu i stavkama) sve tajne dijelove proračuna. Takvo bi tijelo trebalo imati uvida i u revizije tih proračunskih dijelova, koje bi se trebalo redovito provoditi. Na kraju, spomenuti bi odbor trebao imati pravo i odobravati ili zabranjivati pojedine stavke takvih planiranih tajnih dijelova proračuna.
(6) Nadzor nad obavještajnim službama
Pitanje parlamentarnog nadzora nad obavještajnim službama predstavlja područje na kojem je Hrvatska najbolje ocijenjena – s ocjenom od punih 100 posto. Time Hrvatska u društvu Austrije, Njemačke i Italije predvodi listu europskih država u skupini “zemalja niskog rizika”. Srbija tu nije daleko, Bosna i Hercegovina je oko polovice ove skupine (malo iz Ujedinjenog Kraljevstva i SAD), dok Turska i Ukrajina čine zaleđe ove skupine. Svim je tim državama zajedničko da imaju neovisne parlamente, koji imaju formalna ovlaštenja za nadzor nad obavještajnim službama. Ujedno ta zakonodavna tijela imaju i sredstva te pristup tajnim podacima, potrebnima za nadzor obavještajnoga sektora (uključivo njihovu politiku, proračune i administraciju).
Preporuke ovdje obuhvaćaju davanje parlamentu sredstava potrebnih za nadzor proračuna, djelovanja i politike obavještajnih službi – pa i putem zasebnog zatvorenog parlamentarnoga tijela. Da bi bilo efikasno, to tijelo treba ima ovlasti ali i uživati povjerenje – po mogućnosti i zbog svog sastava, koji treba obuhvaćati presjek parlamentarnih stranaka. Takvo tijelo treba biti ovlašteno za pristup klasificiranim podacima (pa i podacima o tekućim operacijama), a treba biti u stanju i ulaziti u prostore koje koriste obavještajne službe, te saslušavati osobe od interesa, ako za to postoje legitimni razlozi.
(7) Nadziranje nabava
Segment parlamentarnoga nadzora nabava u obrambenome sektoru još je jedno područje u kojem je Republika Hrvatska ocijenjena relativno dobro, budući je svrstana oko sredine kategorije “zemalja niskoga rizika”. S ukupnom ocjenom od 65 posto, RH tu dijeli mjesta od 23 do 26 – zajedno s Latvijom, Španjolskom i Tajlandom. Od susjednih zemalja Austrija je daleko ispred, kao i Bugarska, Slovačka, Češka i Mađarska, koje su također prošle bolje, dok su se Bosna i Hercegovina te Srbija lošije plasirale (iako još uvijek u kategoriji “zemalja niskoga rizika”). Sve zemlje iz ove skupine imaju ustaljena zakonodavstva, pa i po pitanju javnih nabava u područjima obrane i sigurnosti. Svi bi poslovi trebali biti obuhvaćeni njihovim normama, po mogućnosti i uz korištenje posebnih anti-korupcijskih klauzula. U njima postoje formalni procesi nadzora takvih nabava, koji su transparentni i aktivni. Negdašnje i buduće nabave se objavljuju te podvrgavaju revizijskim postupcima.
U ovome se segmentu preporuča da parlament bude ovlašten nadgledati sve nabave u sektoru obrane, bez izuzetaka, pa makar u zatvorenom zasjedanju. Pojedine nabave mogu biti obavljene van očiju šire javnosti samo na temelju jasnih i transparentnih zakonskih propisa. Takvi bi podaci, o prošlim i budućim nabavama, trebali u najvećoj mogućoj mjeri biti dostupni javnosti. Ovaj nadzor provodi nadležno radno tijelo parlamenta, koje za taj posao mora biti dobro opremljeno i vođeno idejom jačanja efikasnosti te usklađenošću nabava sa stvarnim vojnim potrebama. Za to ono mora biti u stanju konzultirati stručnjake, saslušavati svjedoke i pristupati klasificiranim podacima. Ako je to problem za šira radna tijela, za kontrolu javnih nabava ima smisla odvojiti i posebna podtijela, specijalizirana bilo za pojedina uža područja provođenja nabava. Pri tome treba nastojati da Vlada široj javnosti objasni smisao pojedinih nabava, da poslovi budu tekuće revizijski provjeravani te da su ograničenja javnoga uvida u ove poslove minimalna.
Ukratko, da sumiramo – RH je u ovome istraživanju najbolje prošla u području (6) Nadzor nad obavještajnim službama (100 posto), da bi tu zatim slijedilo (3) Djelovanje vanjske revizije (75 posto), (4) Nadzor i raspravljanje obrambene politike i (7) Nadziranje nabava sa po 65 posto, (2) Transparentnost obrambenog proračuna (63 posto), (1) Nadzor obrambenog proračuna i njegovo raspravljanje (42 posto) te kao najlošije ocijenjeni segment – (5) Nadzor nad tajnim i neiskazanim proračunima (38 posto). Je li to i u stvarnosti poredak od najboljeg područja parlamentarnog nadzora pa prema najlošijem – možda zorno govori i uvid u sudske postupke koji se u vezi obrambenog sektora danas vode u Hrvatskoj.
