Pred NATO skup u Londonu, kojeg su obilježili brojni problemi i neslaganja, glavni tajnik Saveza Jens Stoltenberg objavio je 29. studenog novi skup usporednih podataka o obrambenim troškovima država članica. Ova zbirka financijskih podataka već je treća takva objava ove godine, i poslužila je kao materijal za tematske rasprave na ovotjednom skupu kojeg se namjerno izbjegavalo nazvati NATO summitom. Dok nije sporno kako su se države NATO članice tijekom prethodnog NATO summita u Velikoj Britaniji 4. i 5. rujna 2014. obvezale povećati izdvajanja za svoje obrambene sustave – proteklih godina nisu sve države u tome jednako uspijevale. Republika Hrvatska je u zadnjih godinu dana računovodstvenim manevrom krenula u svoja nacionalna obrambena izdvajanja uračunavati (a onda prema NATO savezu slati) i masivnu kvotu veteranskih mirovina. Time se država na papiru, ali ne i u stvarnosti, ponešto primakla prema dogovorenom povećanju potrošnje za obranu na oko 2 posto BDP-a. No, taj je pomak zapravo najviše vidljiv u političkoj samohvali, dok su mu ipak skromniji učinci u konkretnim iznosima te kretanju nacionalnog parametra udjela obrambene potrošnje u BDP-u. Odnosno, dok je još donekle zadovoljavajuć učinak tih novina na povijesne podatke do 2018. godine, posljednje vrijeme ipak jasno iznosi na svjetlo dana izazove s kojima se Ministarstvo obrane RH očigledno teško nosi.
Dok je manevrom s veteranskim mirovinama opća potrošnja sustava primaknuta NATO cilju od 2 posto BDP-a, taj cilj može biti dostignut tek stvarnim i značajnim povećanjem godišnjih ulaganja (bilo u samu obranu ili u veteranske troškove) – do čega zapravo još nije došlo. Jednako tako, spomenuti “mirovinski manevar” doveo je na vidjelo dva odvojena seta sustavnih problema, s kojima se RH posljednjih godina očigledno nije uspjela ozbiljno uhvatiti u koštac. Riječ je o poljima na kojima se jednostrane, popularne ali nužne poteze trebalo balansirati reformskim i restriktivnim mjerama za održavanje ravnoteže čitavog obrambenog sustava – što je izostalo. Tako (1) na polju kadrovske politike nije bilo dovoljno samo ulijevati novce u prihode djelatnika, kao što je to Hrvatska radila posljednje vrijeme – jer nekontrolirano bujanje kadrovskih rashoda, iako nužno za dobar prijam te zadržavanje osoblja, dugoročno opterećuje sustav velikim i slabo promjenjivim rashodima. Ujedno, ovo koncentriranje NATO-pogonjenih financijskih kretanja na kadrovske teme (stvarne ili mirovinske prirode) dodatno je opteretilo (2) provedbu modernizacije – koja je teška i u bitno lakša vremena. Ovdje su do punog izražaja došli značajni hrvatski problemi dugoročnog planiranja, upravljanja kapitalnim projektima, te provedbe javne nabave na nacionalnoj i međunarodnoj razini – što je sve rezultiralo vidljivim i teško promjenjivim padom od NATO saveza prepoznate modernizacijske kvote hrvatskog obrambenog financiranja, koju smo na portalu Obris.org naslućivali proteklih mjeseci.
Izvršenje državnog proračuna – obrambena kvota u RH od 2011. do 2018. godine
Pri promatranju ovih podataka o izvršenju obrambenog proračuna između 2011. i 2018. godine (prema podacima Ministarstva financija RH) jasno se vidi razlika koju je napravila promjena metodologije prijavljivanja obrambenih podataka prema NATO savezu, gdje se u proljeće ove godine krenulo prema NATO savezu u obrambene troškove prijavljivati i kompletan iznos hrvatskih veteranskih mirovina (a podaci o tome su korigirani i unazad, do 2014. godine). Time, iako nije bilo ikakvih radikalnih promjena hrvatskog obrambenog proračuna, koji se vidljivo kolebao razapet između slabo usklađenih želja i mogućnosti – ipak se RH značajnije primakla željenom formalnom cilju, investiranju mitskih 2 posto BDP-a u obranu.
Udio obrane u BDP-u Hrvatske
Za razliku od prošle godine, kada je bila samo jedna NATO objava podataka o financiraju obrane u državama članicama, Savez je takve usporedne podatke o trošenju zemalja članica za obranu ove godine objavljivao tri puta – 14. ožujka, 25. lipnja i konačno 29. studenog 2019. godine. Sva tri ovogodišnja seta podataka sadrže hrvatske korekcije po pitanju veteranskih mirovina, koje su po prvi put javnosti postale vidljive u ožujku ove godine. Dakle, treba razlikovati podatke od 2011. do 2018. bez spomenutih korekcija (NATO objava od 10. srpnja 2018. godine) i onda tri uzastopna kompleta podataka iz 2019. godine – korigirana za punu mirovinsku kvotu veterana od 2014. do danas, ali ponešto različita. Naime, (1) podaci od ožujka 2019. pokrivaju razdoblje od 2011. do 2018. godine, gdje je ova zadnja godina u razini procjena. (2) Podaci od 25. lipnja 2019. godine pokrivaju razdoblje od 2012. do 2019. godine, gdje su posljednje dvije godine u razini procjena – i to vrlo optimističnih. Konačno, (3) podaci od 29. studenog 2019. pokrivaju razdoblje od 2013. do 2019. godine – gdje je samo 2019. još u razini procjena, ali su i konačni podaci za 2018. i procjene za 2019. vidljivo korigirane na dolje (u skladu s rezultatima lanjskog izvršenja državnog proračuna, te s rebalansom tekućeg proračuna).
Udio obrambenih izdvajanja u BDP-u Republike Hrvatske od 2011. do 2019. godine
Udio nacionalnih izdvajanja za obranu u bruto društvenom proizvodu (BDP) Republike Hrvatske dobro pokazuje relativnost odnosa domaće politike prema nacionalnom sektoru obrane. Usprkos svim spominjanjima pada obrambenih izdvajanja tijekom vlasti SDP-a 2011. do 2015. godine, službeni NATO podaci jasno pokazuju kako je dno tu bilo dostignuto 2016. godine – tijekom koje su prvo vlast dijelili HDZ i MOST neovisnih lista, da bi onda nakon izbora 11. rujna te godine na vlast opet došao HDZ i formirao novu koalicijsku Vladu RH 10. listopada 2016. godine. Iako je od 2017. krenulo određeno povećavanje obrambenog proračuna, ono je teško pratilo paralelni umjereni oporavak gospodarstva te s time vezani porast BDP-a, tako da se i udio obrane u BDP-u tek lagano krenuo kretati prema razinama iz vremena prije 2016. godine.
Pri tome, usprkos svim ovim kolebanjima, nema dvojbe kako je manevar uračunavanja veteranskih mirovina u ukupna obrambena izdvajanja RH očigledno pomogao u približavanju države magičnoj granici od 2 posto BDP-a. Od 2014. godine, kada počinju tako korigirani podaci, udio obrane u BDP-u Republike Hrvatske prosječno je godišnje porastao za 0,42 posto (0,44 posto u 2014., 0,43 posto u 2015., 0,41 posto u 2016. i 0,4 posto u 2017. godini) – i to bez ikakvih većih stvarnih zahvata u kvotu Ministarstva obrane unutar Državnog proračuna RH. No, 2018. godina traži posebno promatranje, budući da na njoj dolazi do specifičnog razilaženja promatranih setova NATO podataka – što je odraz domaćih problema u obrambenom planiranju i financiranju.
Dok se tijekom prošloga ljeta očekivao udio obrane od 1,3 posto BDP-a, uračunavanjem veteranskih mirovina ta su očekivanja za lanjsku godinu do ožujka 2019. skočila na 1,71 posto. Nakon toga, usprkos realnom podbačaju niza modernizacijskih planova i obrambenog proračuna u cjelini (jasno vidljivog u “Izvješću o izvršenju državnog proračuna za 2018. godinu” Ministarstva financija) – MORH do lipnja 2019. prema NATO savezu šalje izrazito optimistične brojke. U njima je iskaz za okončanu 2018. bizarno povećan za dodatnih 0,01 posto (od 1,71 posto na 1,72 posto), usprkos već i javnim podacima o podbačaju – dok je tekuća 2019. prikazana po prvi put, i odmah nerealno projicirana na 1,75 posto (ipak manje od 2015. godine na koju se često osvrtalo u službenim izjavama). Tako neozbiljno postupanje po pitanju obrambenog financiranja 2019. godine nastavilo se sve do studenog ove godine, kada je prvo 14. studenog u Hrvatskom saboru bio usvojen rebalans aktualnog državnog proračuna, da bi onda 29. studenog i NATO izašao sa svježim podacima o obrambenim izdvajanjima država članica. Ovi NATO podaci doveli su do očekivanih snižavanja – prvo udjela obrane u BDP-u za prošlu 2018. godinu za 0,13 posto (od 1,72 na 1,59 posto) – a onda i procjena za aktualnu 2019. godinu. Udio obrane u BDP-u za tekuću 2019. godinu smanjen je za 0,07 posto (s ranije najavljivanih 1,75 na tek 1,68 posto BDP-a) – što je u skladu s objavama iz nedavne saborske procedure rebalansiranja državnog proračuna, a ipak 0,01 posto više od usporedivog godišnjeg postotka iz 2017. godine. Time se tek nekoliko dana pred NATO skup u Londonu delegacija predvođena premijerom Plenkovićem, ministrima Krstičevićem te Grlić Radmanom i načelnikom GS OS RH Šundovom ipak mogla hvaliti kako obrambena izdvajanja RH u postotku načelno rastu (makar simbolično). Ipak, sve to je ozbiljno narušilo pojedine sporedne NATO kriterije obrambenog financiranja – radikalno povisivši ionako masivan udio kadrovskih troškova u ukupnosti hrvatskih obrambenih izdvajanja, te radikalno srušivši udio modernizacije u toj istoj ukupnosti nacionalnog trošenja na obranu.
Udio kadrovskih troškova u obrani
Treba napomenuti kako udio kadrovskih troškova u ukupnosti obrambenog proračuna nakon 2014. vidljivo raste u podacima objavljenim tijekom ove godine. Naime, uračunavanje veteranskih mirovina podiglo je godišnje kvote ove vrijednosti – za prosječno 8,3 posto godišnje (7,3 posto 2014., 8,64 posto 2015., 8,27 posto 2016. i 8,99 posto 2017. godine). Pri tome, posebno treba pogledati podatke za 2018. godinu. Za nju se u srpnju 2018. godine, prije uračunavanja veteranskih mirovina, očekivalo da udio kadrovskih troškova bude velikih 61,89 posto. Do sredine 2019. za tu se godinu službeno baratalo brojkama koje su porasle radi spomenutog uračunavanja veteranskih mirovina, ali i porastom pravih izdvajanja za kadrove (ukupno 9,41 posto porasta) – da bi onda u studenom 2019. priznavanje lošeg stanja modernizacijskih projekata u 2018. i dodatnih ulaganja u kadrove tu kadrovsku kvotu u NATO podacima za 2018. dodatno diglo za 5,66 posto, na iznimno visokih 76,96 posto – najvišu razinu u čitavom promatranom periodu. Prema NATO savezu tekuća 2019. godina prvi je put bila procijenjena u setu podataka iz mjeseca lipnja – bez priznavanja i ovogodišnjih modernizacijskih problema. Rebalans aktualnog proračuna, koji je u Hrvatskom saboru usvojen 14. studenog ove godine, donio je suočavanje s realnošću – radikalan pad sredstava za modernizaciju i dodatna ulaganja u kadrove su ukupnu kadrovsku kvotu u obrambenom proračunu podigli s prve procjene od 68,49 posto na novu razinu od 72,96 posto.
NATO – postotak kadrovskih troškova u obrambenim rashodima RH
Svime time je Republika Hrvatska za 2018. dospjela i na ukupno drugo mjesto po visini kadrovskih izdvajanja među NATO državama (nakon Grčke, koja je posljednje dvije godine jedina ispred RH) – što je loša činjenica koja je ostala nepromijenjena i u 2019. godini. Bilo bi pravo čudo ako do iduće godine i formiranja konačnih podataka za 2019. godine ova proračunska kvota ne nastavi dalje rasti, nošena kadrovskim optimizmom jednako kao i daljnjim padom ovogodišnjih izdvajanja za modernizaciju, infrastrukturu te operacije OS RH. No, dok se u Hrvatskoj već dugo nitko ne bavi dostizanjem NATO kadrovskog kriterija u financiranju obrambenog sustava RH – odnosno, zadržavanjem kvote kadrovskih troškova što bliže 50 posto ukupnosti rashoda – spomenuti problemi s modernizacijskim projektima i njima uzrokovan pad udjela modernizacijske kvote u obrambenom proračunu RH postali su posljednjih dana bolna točka hrvatskih obrambenih financija u kontaktima prema NATO savezu.
Modernizacijska enigma
Kao i kod promatranja udjela kadrovskih troškova u ukupnosti obrambenog proračuna, tako se i udio modernizacijskih izdvajanja treba gledati kroz 4 posljednja seta NATO podataka o financiranju obrane među državama članicama Saveza. Prvi set tu predstavlja podatke od 2011. do 2018. bez spomenutih korekcija za mirovine (NATO objava od 10. srpnja 2018. godine) – dok preostala tri uzastopna kompleta (14. ožujka, 25. lipnja i konačno 29. studenog 2019. godine) u sebi nose korekcije za veteranske mirovine od 2014. nadalje. Ova novina koja je po prvi put javnosti postala vidljiva u NATO podacima od ožujka ove godine načelno je srušila ionako opadajući udio dosadašnjih modernizacijskih troškova u ukupnim izdvajanjima za obranu Republike Hrvatske za prosječno oko 2,2 posto godišnje (1,79 posto 2014., 2,57 posto 2015., 2,58 posto 2016., i 1,84 posto 2017. godine).
NATO – postotak modernizacijskih troškova u obrambenoj potrošnji RH
Pri tome je posebno zanimljivo vidjeti razvoj podataka o udjelu modernizacije u ukupnim obrambenim troškovima za 2018. godinu. Tijekom lanjske godine još se govorilo o udjelu modernizacije od 13,25 posto obrambenog proračuna – bez uračunatih veteranskih mirovina, te uz optimistično očekivanje utjecaja željene kupovine borbenih aviona. Ta se kvota prvo početkom 2019. našla na 9,45 posto (umanjena za 3,8 posto) radi ubrajanja veteranskih mirovina – pri čemu se mjesecima odbijalo priznati utjecaj brojnih poteškoća u procesu modernizacije i za to vezane potrošnje. Konačno, nakon rebalansa od 14. studenog, tek su NATO podaci objavljeni 29. studenog 2019. godine, pred skup država članica u Londonu, zapravo priznali pravo stanje stvari – ionako smanjena, kvota hrvatskih modernizacijskih izdvajanja za 2018. je u usporednim podacima za sve NATO članice srušena za dodatnih 6,08 posto, na kompromitantnih 3,37 posto. Time je po prvi put od svog ulaska u NATO Savez 2018. Republika Hrvatska osvanula na samome dnu liste članica prema udjelu modernizacije u njihovim nacionalnim obrambenim proračunima.
Naravno, iz ovih se podataka lako može ponešto iščitati i za tekuću 2019. godinu. Kao prvo, baš kako smo proljetos pretpostavili, Hrvatska je i ove godine najlošija u NATO savezu prema svom modernizacijskom udjelu obrambenih ulaganja. Uz to, vidljive su i prilično jasne naznake ovogodišnjeg, drugog po redu, izostanka kupovine borbenih aviona – budući bi takva javna nabava u 2019. vjerojatno utjecala na rast kvote modernizacije barem za toliko koliko je utjecala na njeno spuštanje lani (6,08 posto). No, kad se pogledaju svježi podaci, objavljeni krajem prošlog tjedna – korigirani ovogodišnji porast prema lanjskom modernizacijskom postotku iznosi tek 3,36 posto, što je ipak 4,91 posto manje nego se deklariralo od početka godine pa sve do ljeta. Dakle, velikog zahvata u modernizaciju ove godine zasigurno nema, a kako sve hrvatske korekcije ovih parametara posljednjih godina u pravilu idu prema dolje – iduće godine bi se i tih ukupnih 6,73 posto za modernizaciju u 2019. mogli lako pokazati tek izrazom dnevne politike te predizbornog optimizma, sa izrazito teško izvedivim promjenama načelnog smjera kretanja.
