U srijedu, 27. studenog 2013. godine, pred Hrvatskim se saborom našao “Prijedlog državnog proračuna Republike Hrvatske za 2014. godinu i projekcije za 2015. i 2016. godinu“. O podnesenome dokumentu prije plenarne sjednice izjasnilo se 14 odbora, tematskih radnih tijela Sabora, da bi taj dokument potom zastupnicima predstavio predsjednik Vlade RH Zoran Milanović. Uslijedilo je više od 9 sati rasprave, nakon kojih je ova tema sačekala današnji dan i saborsko glasovanje. S vrlo uskom većinom od 81 zastupnika “za”, te 38 “protiv”, prihvaćen je proračun za sljedeću godinu.
Kontekst izrade novog proračuna
Kao prvo, treba spomenuti da je ove godine već i sam proces izrade državnog proračuna, po prvi put u dugo vremena, bio sve samo ne redovit. Krajem rujna (117. sjednica Vlade RH, održana 26. rujna) odjednom su usvojeni dokumenti “Strategija Vladinih programa za razdoblje 2014.-2016.” i “Smjernice ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2014-2016.” – dokumenti ključni za pripravu novoga proračuna. Pri tome, u normalnim bi okolnostima Strategija Vladinih programa bila donesena sredinom svibnja (umjesto sa četiri i pol mjeseca zakašnjenja), da bi onda na njenom temelju bile zasnovane i Smjernice ekonomske i fiskalne politike – koje inače trebaju u javnosti osvanuti sredinom lipnja – tri i pol mjeseca zakašnjenja). Temeljem Smjernica onda ide planiranje financija za iduću godinu – o čijem problematičnom tijeku dodatno govore i svojedobne izjave nadležnih da taj dokument ionako ove godine neće neposredno koristiti za izradu predstojećeg državnog proračuna – “nego će biti korigirane za mjere koje će nadležna ministarstva u daljnjih dva mjeseca intenzivnog rada poduzimati na provedbi reformi“. Time se Vlada zapravo lišila procedure, ali i priličnog sustavnog potpornja – uz iznimno povećanje vjerojatnosti da će i proračun za 2014. biti zbrzan, neutemeljen, te neostvariv.
Kao drugo, dokumenti doneseni u rujnu – a koje se ipak navodno nije koristilo u proračunskim pripremama – ponovo pod “Plan 2013.” ne navode originalne vrijednosti iz prvotnog proračuna za 2013. godinu (donesenog u prosincu 2012.), već tu pretežito dolaze vrijednosti iz travanjskoga rebalansa, kao da je to bilo ono provotno planirano. Pri tome, nema izričitoga spomena nizu vrijednosti nazvanih “Tekući plan 2013.”, kojeg se spominjalo u Izvješću o polugodišnjem izvršenju državnog proračuna, a za koje se mogao steći dojam da je gotovo pa riječ o nekakvom tihom rebalansu. Ujedno, upućeni naznačuju da je u Smjernicama na momente dolazilo do miješanja vrijednosti izvornog proračuna, “izvornog” rebalansiranog proračuna za 2013. godinu, te brojki iz spomenutog “tekućeg plana”.
Kao treće, ubrzo nakon donošenja ova dva dokumenta stvar se za širu javnost dodatno zakomplicirala i objavom ukupnog izvješća EUROSTATA o deficitu i javnome dugu zemalja članica Europske unije, u kojem je po prvi put osvanula i Hrvatska. Tim smo povodom, na posebnoj konferenciji za medije (održanoj 21. listopada) od Državnog zavoda za statistiku i službeno saznali da jedan ozbiljan dio dosadašnjih javnih podataka baš i ne drži vodu – posebice po pitanju proračunskog deficita. On je primjenom metodologije europskog statističkog ureda za 2012. godinu skočio od prije navedenih 11,225 milijardi (3,4 posto BDP-a iz Izvršenja proračuna za 2012.) ili 11,68 milijardi (3,5 posto BDP-a iz Smjernica) na 16,35 milijardi kuna, odnosno 5 posto BDP-a. Ujedno, konsolidirani dug opće države sa 177,4 milijarde kuna (oko 53,7 posto BDP-a) odjednom je porastao na 183,27 milijardi kuna, ili 55,5 posto BDP-a (dok se do kraja 2013. godine očekuje dug od 195 milijardi kuna ili 58,1% BDP-a). Kako tzv. Maastrichtski kriteriji diktiraju udio deficita proračuna opće države u BDP-u do 3 posto, a udio duga opće države u BDP-u do 60 posto – jasno je da smo po prvom od ovih kriterija s rubno loše vrijednosti prešli duboko u crveno, dok se po pitanju drugog mjerila Hrvatska našla nadomak crte. Pri tome, obje ove vrijednosti imaju izraženo kretanje na lošije, tako da se još u rujnu službeno prognoziralo da će u 2014. obje prijeći EU granice. Time će Hrvatska uskoro ući u Postupak zbog previsokog deficita EU (Excessive Deficit Procedure – EDP).
Kao četvrto, dok je rebalans državnog proračuna (o kojem smo nedavno pisali, i koji je također danas u Saboru izglasan sa 84 glasa “za”, 43 “protiv” i 2 “suzdržana”) zasnovan na pretpostavci o rastu BDP-a od 0,2 posto u 2013. godini – što je posebno nerealno u svjetlu rezultata trećeg kvartala 2013. godine, kada je gospodarstvo palo 0,6 posto (nakon pada od 1,5 posto u prvom, te 0,7 posto pada u drugom tromjesečju) – proračun za 2014. još je optimističniji. On je zasnovan na očekivanju rasta BDP-a od 1,3 posto u idućoj godini – što brojni analitičari smatraju daleko pretjeranim. Ovaj je optimizam loš jednako kao i slanje prijedloga novog proračuna u saborsku proceduru zajedno s rebalansom tekućeg državnog proračuna. Kako time rebalans nije usvojen u trenutku raspravljanja novog proračuna – ponovno smo došli u bizarnu situaciju da se planovi za iduću godinu barem formalno nastavljaju na podatke o stanju državnih financija iz travnja ove godine, a ne na svježe procjene s kraja 2013. godine. Tek da podsjetimo na činjenicu kako je i prošle godine bilo napravljeno nešto slično – tada su kasni rebalans proračuna i donošenje proračuna za 2013. bile aktivnosti razdvojene simboličkim periodom od tjedan dana (27. studenog 2012. Sabor je usvojio rebalans, a 4. prosinca državni proračun za 2013. godinu). Pa ipak, kao što smo o tome pisali – i novi je proračun za 2013. godinu, u prosincu 2012. bio formalno zasnovan kao nastavak originalnog proračuna od 24. veljače 2012. godine, a ne samo 7 dana ranije usvojenog rebalansa.
Čitav dokument državnog proračuna RH za 2014. godinu, danas usvojenog u Saboru, prema pravilima spomenutog Postupka zbog previsokog deficita sada još ide u Bruxelles na mišljenje i provjeru. Konkretno, nakon što je 13. studenog i za Hrvatsku izrađen Izvještaj o znakovima za uzbunu (Alert Mechanism Report) – očekuje se da tijekom prosinca Europska komisija temeljem novog rebalansa, te novog državnog proračuna za 2014. krene i u detaljniji pregled situacije te izradu “preporuka” za smanjivanje proračunskog deficita i duga u Hrvatskoj. Sve će to itekako negativno utjecati na životni tijek državnog proračuna za 2014. godinu, za kojeg se ionako čulo da će uskoro i sam po sebi nužno biti rebalansiran.
Osnovni parametri proračuna za 2014.
Kao što smo već spomenuli, državni proračun RH za 2014. godinu predviđa daljnji rast rashoda – za 3,7 milijardi kuna, na ukupnu razinu od 130,5 milijardi kuna. No, to nije sve, budući da projekcije dane za 2015. i 2016. godinu jednostavno ocrtavaju i nastavak rasta proračunskih rashoda – na 133,4 milijarde kuna u 2015. i 134,3 milijarde kuna u 2016. godini. Kao prvenstveni razlog ovog kretanja navodi se povećanje rashoda za kamate i rashoda za financiranje EU projekata.
Usporedno s tim trendom, Vlada RH najavljuje i daljnji rast deficita državnog proračuna – s očekivanih 110,52 milijardi kuna ili 4,8% u 2013. (što je samo uvjetno realno, s obzirom na optimizam u očekivanjima za posljednji kvartal 2013.), te 113,08 milijardi ili 5,0% BDP-a u 2014. godini, dok se na razini opće države očekuje da deficit i u 2014. ostane nepromijenjenih 5,5% BDP-a. Nakon toga, projekcije za 2015. i 2016. govore o nekakvoj strogoj fiskalnoj konsolidaciji (možda baš u okviru EU Postupka zbog previsokog deficita), koja bi proračunski deficit trebala sabiti prvo na 118,3 milijarde ili 4,2% BDP-a, a onda na 122,8 milijardi kuna ili 3% u 2016. godini (praćeno padom deficita opće države na 4,6% BDP-a u 2015. i 3,5% BDP-a u 2016. godini). Kako se tu, i pored pada postotnog udjela, i dalje radi o porastu duga u apsolutnim brojkama, sve bi te promjene trebao pratiti daljnji neprekinuti rast duga opće države, čija se razina prema BDP-u prognozira na 64,7% BDP-a u 2016. godini. Što se rashoda tiče, jedino upada u oči navođenje trenda smanjivanja državne potrošnje koja bi, nakon pada od 1,5 posto u 2014. godini, trebala usporavati sporije – 0,4 posto u 2015. i 0,6 posto u 2016. godini – što se doduše ne odnosi i na famozne materijalne troškove, kojima je u 2014. ipak predviđen rast (28,5 milijuna više nego 2013.), da bi valjda padati počeli tek daleke 2015. i 2016. godine (za 300 i onda još za 400 milijuna kuna).
Ove katastrofalne projekcije rasta rashoda prate i jednako zanimljive projekcije kretanja proračunskih prihoda. Ukupni proračunski prihodi za 2014. godinu planirani su u iznosu od 113,1 milijardu kuna (2,6 milijarde više od plana za 2013. iz ovog posljednjeg rebalansa), dok bi prihodi prognozirani za naredne godine trebali rasti ponešto ozbiljnije (118,3 milijarde kuna u 2015. i 122,8 milijarde kuna u 2016. godini). Ovaj bi razvoj trebao biti utemeljen na optimističnom očekivanju ukupnog gospodarskog rasta u tom periodu (2,2 posto u 2015. i onda 2,5 posto 2016.), ali i na izmjenama u poreznome sustavu (povećana međustopa PDV-a), daljnjem jačanju porezne discipline, te pozitivnim fiskalnim učincima članstva u EU (porast prihoda od EU pomoći – 4,5 milijardi kuna u 2014., 6,7 u 2015. i 7,1 milijardi kuna u 2016. godini).
Obrana u proračunu za 2014. godinu
Na prvi pogled, planirana proračunska situacija obrambenog sektora u idućoj godini ne izgleda toliko loše koliko u stvarnosti je. Dok je jasno da u Novu godinu ne ulazimo iole slično planovima s kojima se ušlo u 2013. godinu, a koji su bili doneseni krajem 2012. (kada je obrana bila planirana na 4,8 milijardi kuna) – aktualni proračun kao bazu iz 2013. pokazuje brojeve iz travnja ove godine (kada se još uvijek govorilo o 4,66 milijardi). Umjesto toga, u iduću godinu ipak ulazimo s pozicije posljednjeg rebalansa, koji je sredstva za obranu spustio na 4.506.330.750 kuna – jedan od nižih iznosa ukupno odvojenih za obranu u Hrvatskoj ikada.
Prijedlogom proračuna za 2014. godinu taj iznos raste za simboličnih 14 milijuna kuna, na ukupno 4.520.469.671 kuna. Pri tome je jasno da bi 2014. lako mogli slijediti radikalniji rezovi, a obrana je tradicionalno jedan od resora pri vrhu reda za rezanje, jednako kao i 2013. godine – kada je pridržavanje svih traženih granica ipak dovelo do gubitka ukupno oko 303 milijuna kuna. Time onda i simbolički porasti pojedinih stavki obrambenog proračuna za 2014. godinu izgledaju još manje impresivno. No, krenimo konkretno.
Dok je odjeljak “Obrana” porastao za 17,7 milijuna kuna (0,40 posto), drugi osnovni dio obrambenog proračuna (“Javna sigurnost”) pao je za 3,57 milijuna (2,72 posto) s obzirom na drugi rebalans iz 2013. godine. No kako promjene nisu samo stvar linearnog povećanja stavki, već ima i podosta preraspodjeljivanja novca – unutar odjeljka “Obrana” najviše su porasla sredstva za odjeljak “Upravljanje i potpora osoblju” (58,56 milijuna kuna ili2,21 posto). Za oko 20 milijuna (8,98 posto) trebali bi rasti i novci odvojeni za odjeljak “Komunikacijsko-informacijski sustavi i potpora” – gdje za 9,5 milijuna kuna rastu odvajanja za modernizaciju informacijskih sustava, a prikazane su i dvije potpuno nove proračunske stavke, na račun kojih je radikalno smanjena stavka “Opća potpora” (koja je sa 113,6 milijuna pala na 19,3 milijuna kuna). Prva od novina je stavka “Sudske presude i ovrhe”, u iznosu od oko 84 milijuna kuna. Ova je stavka bila vidljiva u obrambenim proračunima sve do 2011. godine, kada je godišnje iznosila oko polovicu sada izdvojene sume. Drugu novinu predstavlja stavka “Duhovna skrb”, u kojoj se kriju vojna odvajanja za famozni Vojni ordinarijat. Dok smo već pisali o troškovima ove institucije (kada smo na portalu Obris.org detektirali njegove troškove za 2010., 2011. i 2012. godinu) – za 2014. u tu je svrhu planirano 12.498.000 kuna (više nego zbrojeno za UN i EU misije, ili više nego kombinirano za hitni medicinski prijevoz, zaštitu i spašavanje, te ukupnu drugu pomoć civilnim institucijama u predstojećoj godini).
Za 2,6 milijuna kuna porastao je i odjeljak “Međunarodna suradnja”, unutar koje jačaju “Aktivnosti u okviru NATO i EU”, dok opadaju novci za ostale bilateralne i multilateralne vojne suradnje. Sredstva odvojena za odjeljak “Opremanje, modernizacija i izgradnja” praktično će pa stagnirati (porast za 0,54 milijuna kuna ili 0,06 posto) – osim po pitanju nabavke protupožarnog zrakoplova AT-802 (koja je odgođena do daljnjeg) i financiranja projekta BOV (koji se konačno ipak bliži kraju, te pada za oko 65 posto prema odvajanjima u 2013. godini).
Od redukcija prvo treba spomenuti odjeljak “Obuka i logistička potpora OS”, koji se smanjuje za 37,7 milijuna kuna (11,6 posto). Unutar njega padaju iznosi za sve tri stavke – najviše za “Održavanje materijalnih sredstava i sustava” (30,15 milijuna kuna ili 13,6 posto), pa “Obuka i vježbe” (5,53 milijuna kuna ili 8,02 posto) i “Temeljno održavanje objekata i infrastrukture” (1,98 milijuna kuna ili 5,82 posto). No, to nije sve, budući da je planirano da u 2014. padnu i sredstva za odjeljak “Mirovne misije” – gdje se smanjuje stavke “UN misije” (11,1 milijun kuna ili 75,45 posto) i “NATO operacije” (22,84 milijuna kuna manje, ili 11,62 posto), dok će stavka “EU misije i operacije” rasti za 7,62 milijuna kuna ili fantastičnih 696,74 posto – što je vjerojatno najveće godišnje postotno povećanje pojedine proračunske stavke u obrani ikad.
Odjeljak obrambenog proračuna nazvan “Javna sigurnost” smanjen je za 3,57 milijuna kuna (2,72 posto). Pri tome, sa stavke “Protupožarna zaštita” skinuto je oko 9,5 milijuna kuna ili 10,2 posto – od čega je dio sredstava preraspoređen na stavke “Obalna straža” (gdje je dodano 3,2 milijuna kuna ili 11,23 posto – za total od oko 32,2 milijuna), “Hitni medicinski prijevoz” (gdje je dodano oko 2 milijuna za ukupnih 8,3 milijuna kuna), “Potraga i spašavanje” (s dodatkom od 500 tisuća kuna i ukupnim iznosom od 2,1 milijuna), te “Pomoć lokalnoj zajednici i ustanovama”, gdje je dodano oko 200 tisuća na dotadašnjih oko 1,4 milijuna kuna.
Uglavnom, većina stavki raste tek nominalno, temeljem preraspodjela, a pravi razmjeri rezanja bit će vidljivi uskoro – kad početkom 2014. opet očekivano uletimo u proračunsko rebalansiranje, ovoga puta potkrijepljeno i EU prijedlozima za uštede i redukcije.
