Krajem prošloga tjedna na Odboru za obranu raspravljalo se o Izvješću Državnog ureda za reviziju o poslovanju Ministarstva obrane u 2012. godini – rezultatu revizijskih izvida provedenih tijekom protekle 2013. godine. O ovom dokumentu i njegovom donošenju već smo pisali na portalu Obris.org, no tijekom rasprave otvoreno je i nekoliko dodatnih tema – koje je Državna revizija uočila, a na koje su se onda u svojim pitanjima na predstavnike MORH-a obrušili oporbeni zastupnici. Među ostalim, po tko zna koji put, otvoreno je i pitanje korištenja financijskog instrumenta “narudžbenica” za javne nabave, i problemi u praćenju, te kontroli ovog puta trošenja obrambenih sredstava.

Što je to narudžbenica, i tko njome barata?

Raznoliki pojavni oblici formulara “narudžbenica”

Da podsjetimo, “narudžbenica” je financijski dokument kojim se naručuju određene robe, radovi i usluge. Slanje narudžbenice dobavljaču robe ili usluge predstavlja zvaničnu ponudu za kupnju. Prihvaćanje narudžbenice od prodavača obično stvara jednokratni ugovor između kupca i prodavača. Time se narudžbenicom omogućuje provođenje nabave roba, usluga ili radova i osobama koje za pojedinu pravnu osobu same nisu neposredni pravni zastupnici (osobe osobno ovlaštene zaključivati ugovore u ime i za račun te pravne osobe koju predstavljaju). Dakle, tim dokumentom može baratati svaka za to odabrana osoba u poduzeću ili tijelu državne uprave – time da ona svojim naručivanjem roba, radova i usluga, u sve praktične svrhe stvara efekte javne nabave, samo brže i neposrednije, bez provođenja čitavog postupka – koji je ponekad i dug te kompliciran. Narudžbenicu obično susrećemo u već unaprijed tiskanom obliku kao formular,  a može biti i elektronička.

Upravo zbog tih svojih efekata, baratanje narudžbenicama često  je vrlo ekspeditivno i operativno povoljno – zato se ona obično i koristi kad je obavljanje posla ili nabave hitno, a opseg posla manji. Ujedno, ovakvo poslovanje otvara i velik prostor za zloporabe, te stvara popriličan rizik od korupcije – zbog čega je u sređenim financijskim sustavima poslovanje narudžbenicama ograničeno i podvrgnuto posebnoj kontroli.

Obrana i narudžbenice

U operativnim dijelovima obrambenih sustava – pri Oružanim snagama – vrlo je uobičajeno pri zapovjedništvima pojedinih postrojbi vidjeti i određene zalihe financijskih sredstava, koja su stavljana na raspolaganje pojedinih zapovjednika. Dok je logično da ta sredstva budu sve veća, kako raste i rang postrojbe koju gledamo – i da njihovo trošenje ovisi o volji i namjeri zapovjednika kojem su povjerena – samo postojanje takvih fondova, naravno, ne znači da se tu radi o novcima koje se može potrošiti baš po slobodnoj volji i bez ikakve kontrole. Dapače, kontrola tu mora biti posebno ozbiljna, budući su zapravo i ovlasti za trošenje relativno slobodne.

Dok je u ratnoj situaciji spomenuti “zapovjednički fond” često i u obliku gotovog novca (u sličnom se kontekstu spominje i divizijski “commanders‘ discretionary fund” kojim je David Petraeus financirao dio radova na obnovi sjevera Iraka 2003. godine) – to baš i nije uobičajeno. Bitno je češća situacija da spomenuti zapovjednici za slučaj potrebe imaju tek pravo izdavanja narudžbenica, financijskog dokumenta kojima se postiže da oni sami ne barataju gotovim novcem, a da ipak mogu hitno pribaviti robu ili usluge koje im stvarno hitno trebaju.

Takva je situacija i u sustavu Ministarstva obrane RH, gdje baratanje narudžbenicama ima popriličnu tradiciju. Naravno, kao i na mnogim drugim poljima – i ta je tradicija vremenom izrodila svakakve čudne situacije, zbog kojih je onda i čitavo poslovanje narudžbenicama došlo na loš glas, te pod posebnu kontrolu. O ovoj se temi raspravljalo i prošle godine – kada je početkom veljače 2013. pred Odbor za obranu na raspravu došlo Izvješće Državnog ureda za reviziju o nadzorima provedenim u Ministarstvu obrane (povodom poslovanja obavljenog tijekom 2011. godine). Tada je o ovom financijskom dokumentu imao pitanja vanjski član odbora Vlatko Cvrtila, o čemu je pisao i portal Obris.org.

Državna revizija o narudžbenicama

U Izvješću za 2012. godinu, koje je pred Odborom za obranu raspravljano prije koji dan, problemi uočeni po pitanju poslovanja s narudžbenicama sažeti su u prilično nejasnome tekstu, koji tek iz daleka upozorava da sve tu baš i nije onakvo kakvo bi trebalo biti:

“Državni ured za reviziju je naložio postupati u skladu s Naputkom o provedbi postupaka nabave u Ministarstvu obrane i Oružanim snagama Republike Hrvatske i Uputom o načinu evidentiranja stvorenih financijskih obveza putem narudžbenica u sustavu Ministarstva, odnosno Oružanih snaga i evidencije realizacije ugovora s dobavljačima. Također je naložio postupiti u skladu sa Zaključkom Vlade Republike Hrvatske vezano uz objavu obrasca Pregleda ugovora. Naložio je provesti analizu internih akata koji reguliraju područje nabave, njihovo usklađenje sa zakonskim odredbama i međusobno, kako bi se otklonile nejasnoće koje dovode do različitog tumačenja odredbi internih akata. Nadalje, naložio je uspostavljanje odgovarajućeg informatičkog sustava koji bi omogućio cjelovito praćenje provedenih postupaka javne nabave i zaključenih ugovora, te praćenje izvršenja ugovora“.

Ujedno, pitanje narudžbenica spominje se i u ocjeni napretka prema prošlom godišnjem Izvješću – gdje se doduše ističe izvršenje jedne od preporuka koje su dali revizori (“sastavljen je popis osoba ovlaštenih za naručivanje roba, usluga i radova putem narudžbenica“), ali se navode i barem dva naloga koja nisu izvršena (konkretnije 1. – “propisana mjesečna izvješća i evidencije tijela zaduženih za materijalno financijsko poslovanje i dalje se ne dostavljaju na način kako je određeno Uputom čelnika o načinu evidentiranja stvorenih financijskih obveza putem narudžbenica u sustavu Ministarstva, odnosno Oružanih snaga, te evidencije realizacije ugovora s dobavljačima iz siječnja 2010.“, i onda širi prigovor 2. – “odgovarajući informatički sustav koji bi omogućio praćenje izvršenja ugovora o javnoj nabavi nije uspostavljen“).

Konkretan opseg poslovanja ovim financijskim dokumentom unutar sustava MORH-a u 2012. godini Državni ured za reviziju opisuje sljedećim podacima Samostalnog sektora za javnu nabavu:

“Prema evidenciji Sektora, u 2012. su izdane narudžbenice za nabavu roba i usluga u vrijednosti 162.892.698 00 kn s porezom na dodanu vrijednost (232.547.400,00 kn u 2011.), što je 10,3% ugovorenih nabava. Narudžbenice su izdane na temelju upute ministra o načinu evidentiranja stvorenih financijskih obveza putem narudžbenica u sustavu Ministarstva, odnosno Oružanih snaga i evidencije realizacije ugovora s dobavljačima“.

MORH o problemu narudžbenica

Nakon navoda Državnog ureda za reviziju, a posebice i žestokih tvrdnji koje su na tu temu onda nabačene iz redova oporbenih zastupnika u Odboru za obranu, za odgovor se javila Višnja Tafra, zamjenica ministra obrane. Spominjane nedostatke u praćenju javnih nabava obavljenih narudžbenicama ona opisuje ovako:

“… Ministarstvo obrane ima, po dubini… Oružane snage… i imamo izravno više od 60 korisnika koji imaju mogućnost izravno koristiti narudžbenicu. Mi taj informatički sustav – koji bi bio po dubini, do zadnjeg našeg korisnika koji ga koristi – nemamo povezan sa našim Sektorom za javnu nabavu, paralelno s financijama. Papirnato se sve vodi, međutim, još uvijek nije informatički povezano, i to je jedna od zamjerki koje nam je rekao Državni ured za reviziju”.

A kako tih oko 60, sada popisanih korisnika narudžbenica, to sredstvo javne nabave koristi u praksi – definirala je Tafra u odgovoru oporbenim zastupnicima:

“Što se vaše insinuacije tiče, da je riječ o netransparentnom trošenju novca narudžbenicama, ja ću Vam reći – za vaš podatak – da je 2011. godine 232 milijuna trošeno po narudžbenicama korisnika, po dubini u Ministarstvu obrane. 2012. – 162 milijuna kuna. A 2013. – 30 milijuna kuna. Znači, mi smo svoje poslovanje na takav način sveli na najmanju moguću mjeru. Nastojat ćemo to smanjiti na još manje, međutim, ne možemo ostaviti zapovjednika Bojne za specijalna djelovanja, kada mu pukne voda, i kada curi – da ja idem u postupak, da bi on mogao pozvati nekoga s kim ima zaključen okvirni sporazum, da bi mu zaustavio curenje vode ili napravio neki drugi interventni rad. Na ukupni iznos, kojeg Ministarstvo obrane troši za održavanje, 30 milijuna kuna je – u odnosu na prijašnjih 232 milijuna – svedeno apsolutno na najmanju moguću mjeru. A, kažem Vam, mislimo da možemo još, i to ćemo Vam iduće godine pokazati“.

Nadamo se da će uz smanjivanje ovakvog oblika javne nabave uskoro na repertoar doći i sređivanje, digitalizacija, te uvezivanje računalnog praćenja ovoga tipa financijskog poslovanja – čime bi onda, a nakon više godina ponavljanja, iz liste prigovora Državne revizije otpala još koja stavka. Da bi se time ujedno moglo dobiti i “bezuvjetno” mišljenje Državne revizije za MORH, a nakon čitavoga niza godina s “uvjetnim” mišljenjima – takvi optimisti ipak nismo!