Temeljem zamolbe koju je Ministarstvu obrane uputio Operativni tim Kriznog stožera Ministarstva zdravstva, od ponedjeljka 6. prosinca na ispomoći u Općoj bolnici Varaždin angažirano je deset medicinskih sestara i tehničara, pripadnika Zapovjedništva za potporu i Hrvatske kopnene vojske. Naime, zbog velikog broja hospitaliziranih pacijenata oboljelih od COVID-19, u bolničkom sustavu varaždinske Opće bolnice došlo je do velike potrebe za angažiranjem dodatnih medicinskih sestara i tehničara. Prema današnjim podacima, na liječenju u Općoj bolnici Varaždin je 216 osoba, od kojih je njih 25 na respiratoru. Trend od 200+ hospitaliziranih traje još od sredine studenog, dok je posljednjih dana primjetno lagano povećanje broja oboljelih na respiratoru.

Ovo nije prvi puta da vojno medicinsko osoblje pomaže civilnim institucijama. Uz svoje redovne zadaće, pripadnici Vojno zdravstvenog središta Zapovjedništva za potporu do sada su bili uključeni i u pružanje pomoći županijskim Zavodima za javno zdravstvo, u rad “Stacionara Arena Zagreb”, pružanje zdravstvene skrbi privremeno smještenih štićenika domova za starije i nemoćne iz Petrinje i okolnih naselja u vojarni “Pukovnik Predrag Matanović” u Petrinji, veterinarski-zdravstveni nadzor prostora za podjelu hrane civilnom stanovništvu, te evakuaciju unesrećenog civilnog stanovništva nakon razornih potresa u Sisačko–moslavačke županiji (helikopterski i sanitetski-cestovni prijevoz pacijenata iz petrinjske i sisačke bolnice u zagrebačke bolnice). Treba naglasiti i kako su u ožujku prošle godine jedan vojni liječnik i medicinski tehničar otišli su u Litvu, kako bi ondje pružili adekvatnu zdravstvenu skrb pripadnicima 2. HRVCON-a u NATO aktivnosti ojačane Prednje prisutnosti.

Kako su u srijedu 1. rujna obavijestili organizatori, do daljnjeg se odgađa ovogodišnji sajam INTERPROTEX 2021. Ova priredba, koja je na prostoru Zagrebačkog velesajma bila najavljena za period od 21. (utorak) do 24. rujna (petak) ove godine, nažalost upala je u jesensku epidemiološku klopku koja još itekako stišće hrvatsko gospodarstvo i naše društvo u cjelini.

Sajam INTERPROTEX, organiziran u partnerskoj suradnji s Ravnateljstvom Civilne zaštite Republike Hrvatske, ujedno je trebao obuhvatiti i Međunarodni kongres zaštitara, te postavljanje kampa i edukacijsko-demonstracijsko postrojavanje civilne zaštite i vatrogasne zajednice. No, kako ističu organizatori, „mjere Stožera civilne zaštite RH ni nakon 1. rujna ne dozvoljavaju organiziranje sajamske aktivnosti u zatvorenim prostorima“. Zbog toga, jasan je zaključak kako „bez obzira na prostorne mogućnosti te sve epidemiološke mjere i protokole koje možemo ostvariti, nemamo institucionalno odobrenje za održavanje sajma INTERPROTEX“ u njegovom najavljivanom rujanskom terminu.

Covid-19 karta agencije ECDC, 2. rujna 2021. godine

Naravno, otvoreno je pitanje što ova sudbina sajma INTERPROTEX u Zagrebu govori o predstojećem sajmu ASDA 2021 koji je zakazan u Splitu za tjedan dana kasnije – za period od srijede 29. rujna do petka 1. listopada 2021. godine. S jedne strane, jasno je da prostor Zagrebačkog velesajma pruža bitno opsežniji sajamski volumen od kompleksa Spaladium Arena u Splitu, iako nije bez utjecaja ni usporedba ventilacijskih sustava tih sajamskih kompleksa. S druge strane, iako su prema epidemiološkoj karti Europskog centra za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) od 2. rujna i Grad Zagreb, kao i čitava Splitsko-dalmatinska županija u narančastoj boji, treba tu pogledati i konkretne nacionalne epidemiološke podatke – koji su za četvrtak 2. rujna govorili da je Grad Zagreb bio prvi u državi po broju novih slučajeva (185), uz blisku pratnju spomenute Splitsko-dalmatinske županije na drugome mjestu u Hrvatskoj (sa 180 novih slučajeva zaraze), te baš sa Zagrebačkom županijom na trećem mjestu u državi (60 novozaraženih u tom danu). Dakle, ukupan trend rasta broja novozaraženih, zajedno s porastom kako hospitaliziranih osoba tako i pacijenata kojima se Covid-19 pojavljuje u tako teškim varijantama da im je potrebna terapija respiratorima, posljednjih dana jasno ukazuje na činjenicu da Republika Hrvatska u jesen opet ulazi na epidemiološkom valu. Nažalost, u tom valu aktualno prednjače baš Zagreb i Split, zajedno sa svojim okolicama – i to je, kako izgleda, faktično presudilo ovogodišnjem izdanju sajma INTERPROTEX, specijaliziranog za teme zaštite osoba i imovine.

Za to vrijeme još je nejasna sudbina održavanja vojnog sajma Adriatic Sea Defense & Aerospace (ASDA) u Splitu, koji je ove godine već mijenjao nekoliko potencijalnih termina održavanja. Iako je Vlada Republike Hrvatske početkom lipnja pokroviteljstvom podržala održavanje ove priredbe, kojoj su MORH i MUP organizacijski partneri, već tada smo primijetili jedan bitan „epidemiološki“ faktor te službene podrške. Naime, Vlada RH (koja je i partner pri usuglašavanju termina sajma) posebnom si je odredbom u okviru ovogodišnjeg „Prijedloga odluke o održavanju šeste ‘Jadranske vojne i zrakoplovne izložbe i konferencije – ASDA’“ ostavila izlaz za slučaj epidemiološke neugode nakon kraja glavne turističke sezone u Splitu odredbom koja glasi – „U slučaju da se Međunarodna izložba i konferencija iz stavka 1. ove točke ne bude mogla održati zbog epidemiološke situacije, organizator nema pravo tražiti od Vlade Republike Hrvatske naknadu troškova“. I zaista, kako se moglo čuti od organizatora sada otkazanog sajma INTERPROTEX – „mjere Stožera civilne zaštite RH ni nakon 1. rujna ne dozvoljavaju organiziranje sajamske aktivnosti u zatvorenim prostorima“, što je nemogućnost održavanja koja uvelike dovodi u pitanje i sudbinu sajma ASDA 2021 u Splitu.

No, ako je po pitanju priredbe ASDA stvarno riječ o priredbi koja je „izrazito važna za hrvatsko gospodarstvo i za međunarodnu afirmaciju proizvođača namjenske industrije“, kako je to 10. lipnja na 62. sjednici Vlade RH objasnio ministar obrane Mario Banožić, onda u najmanju ruku nije pristojno kompletno oprati ruke od svake odgovornosti za sada sve izvjesniju odgodu ove sajamske priredbe – a onda i od baš svih troškova njene odgode, koji bi kako izgleda trebali pogoditi isključivo organizatora priredbe, američko poduzeće TNT Production s kojim Hrvatska na ovu temu uspješno surađuje još od 2011. godine.

Među ostalim, kao trinaesta točka dnevnog reda na zadnjoj sjednici Vlade Republike Hrvatske, na repertoaru se u četvrtak, 10. lipnja 2021. našlo i pitanje rastavljanja ekspedicijskog kampa postavljenog pokraj zagrebačke Kliničke bolnice Dubrava. Ovu temu je na 62. sjednici Vlade RH obrazlagao ministar obrane Mario Banožić, koji je taj posao spakirao u pola minute riječima:

“Vlada Republike Hrvatske, u 19. ožujka 2020. godine, donijela je odluku o pružanju pomoći Hrvatske vojske Ministarstvu zdravstva zbog pandemije bolesti Covid-19. U skladu s tom odlukom, na prostoru ispred Kliničke bolnice Dubrava u Zagrebu postavljen je samoodrživi ekspedicijski kamp i šatori tipa „Aljaska“ (!?!). S obzirom na povoljan razvoj epidemiološke situacije, predlaže se demontaža samoodrživog ekspedicijskog kampa i šatora. Za provedbu ove odluke zadužuje se Ministarstvo obrane i Ministarstvo zdravstva. Predlažem da Vlada donese ovu odluku“.

Ako pogledamo i dokumente objavljene tim povodom, nema ni ondje mnogo više. Postavljanje samog kampa predstavljalo je odgovor obrambenog resora na traženje Ministarstva zdravstva za potporom pri osiguranju dodatnih smještajnih kapaciteta u KB Dubrava, “u skladu s potrebom provedbe mjera zaštite pučanstva tijekom epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 i osiguranja odgovarajuće zdravstvene zaštite oboljelim pacijentima“. Situacija se sada promijenila (1) s obzirom na povoljan razvoj epidemiološke situacije, (2) smanjenje broja hospitaliziranih pacijenata i (3) reorganizaciju bolničkih kapaciteta KB Dubrava nakon adaptacije objekata A i B, pa je Ministarstvo zdravstva predložilo da se demontira samoodrživi ekspedicijski kamp i njegovi šatori tipa Alaska. Tim je temeljem onda i donesena odluka “Prijedlog odluke o postupanju s vojnom opremom danoj na korištenje Kliničkoj bolnici Dubrava u Zagrebu“. Njome je formalno izvan snage stavljena “Odluka o pružanju pomoći Oružanih snaga Republike Hrvatske Ministarstvu zdravstva za vrijeme trajanja epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2” od 19. ožujka 2020. godine, a nova je odluka na snagu stupila danom donošenja, dakle, u četvrtak 10. lipnja. Sama provedba demontiranja u praksi je podijeljena na dva resora – Ministarstvo obrane i Ministarstvo zdravstva. Dok MORH posljednjih dana nije našao za shodno objaviti išta relevantno o tijeku tog posla, o toj su temi novinari kod spomenute KB Dubrava još istog tog četvrtaka uhvatili ministra zdravstva Vilija Beroša – i od njega dobili slijedeću izjavu:

“Za većinu nas koji smo u ovoj priči od početka, današnji dan je emotivan. Iza nas je težak period u kojem smo pokazali koliko zdravstveni sustav i djelatnici mogu podnijeti. Djelatnici ove bolnice su na svojim leđima iznijeli najteži teret pandemije. Sretan smo što svjedočimo reaktivaciji KB Dubrava i povratku njenoj prvobitnoj funkciji. Srećom, vojni šatori nisu bili upotrebljeni, ali mogli su biti”.

Pri tome, iako se još u petak, 11. lipnja, čulo o početku radova na rastavljanju spomenutog samodostatnog ekspedicijskog kampa Oružanih snaga RH, u ponedjeljak 14. lipnja kamp je još na mjestu, bez naznaka opsežnijih radova koje se valjda uskoro očekuje.

15 mjeseci bez ijednog korisnika

Slušajući sve ovo, teško je ne zamijetiti tri zanimljive činjenice. Kao prvo, iako posljednjih dana stanje po pitanju bolesti Covid-19 nije niti izbliza tako dobro kao lani u isto vrijeme – sada je ipak ocijenjeno da spomenuti ekspedicijski kamp više nije potreban kod donedavno glavne Covid-bolnice u državi. Naime, taj kamp nije rastavljan 12. lipnja 2020. godine kada nije zabilježen ni jedan novi slučaj zaraze na 115 testiranih, na bolničkom liječenju je bilo 6 osoba, od toga ni jedna na respiratoru, a mrtvih je bilo ukupno 107 – no njega se rastavlja u doba kad je 12. lipnja 2021. bilo zabilježeno 125 novih slučajeva na 4.701 testiranih, uz 408 pacijenata na bolničkom liječenju, od toga njih 35 na respiratoru, te mrtvih ukupno 8.132 (od toga 9 u periodu od 24 sata). Kao drugo, u gotovo 15 mjeseci stajanja u stanju pripravnosti, resursi ekspedicijskog kampa kod KB Dubrava nisu uopće bili korišteni. Dakle, ovaj specijalizirani resurs, demonstrativno postavljen samo 8 dana od proglašenja epidemije koronavirusa u Hrvatskoj (kojom je ministar Beroš mobilizirao sve resurse zdravstvenoga sustava) u više je navrata bio kulisom za medijske nastupe niza ministara – kako sada već bivšeg ministra obrane Krstičevića, tako i samog Beroša – te premijera i predsjednika države, iako nikad nije primio ni jednog pacijenta. Takvo postupanje s resursima prvenstveno podsjeća na situaciju iz tog istog potresima i epidemijom obilježenog proljeća – kada je stotinjak ljudi pod vodstvom Ureda za upravljanje u hitnim situacijama Grad Zagreb jednako uzaludno postavilo svoje šatorsko naselje za oko 500 osoba na Trgu Franje Tuđmana, tijekom 22. ožujka 2020. godine, ubrzo nakon potresa – naselje koje isto nije bilo privedeno svrsi, ali je onda i relativno brzo bilo demontirano u tišini. No, ovakvo bi se ponašanje još i moglo objasniti situacijom neposredne ugroze da Ministarstvo obrane RH u međuvremenu nije skupilo i još nekoliko prigoda kada se širom Zagreba postavljalo vojne šatore koji su onda ostavljeni da bez korisnika mjesecima propadaju na otvorenom – kao (1) 15 polja šatora tipa M70 s pripadajućim poljskim stolovima i klupama na tri lokacije u dvorištu Medicinskog fakulteta na Šalati 27. listopada 2020. godine, ili (2) šest polja šatora M70 s 12 stolova i 24 klupe kod Akademije likovnih umjetnosti u Zagrebu 10. studenog 2020. godine. Tu su formalno bile knjižene aktivnosti “pomoći institucijama civilnog društva u borbi protiv epidemije koronavirusa SARS-CoV-2“, vojna oprema je bila postavljena i ostavljena, osim ako nije trebalo naknadno priskakati u pomoć (kao 10. prosinca 2020. godine u slučaju urušavanja 6. studenog 2020. postavljenog vojnog šatora “Alaska” u krugu Opće bolnice Varaždin). Kao treće, ako spomenuti resursi ponekad i nisu bili od velike koristi bolesnicima ili studentima, višestruko su dobro poslužili za promociju Vlade i ministara – kako oni kod KB Dubrava krajem ožujka 2020. godine, tako i oni kod Bazilike Presvetog Srca Isusova u Palmotićevoj krajem listopada 2020. godine.

Jučer je Vlada, vjerovali ili ne, donijela odluku o sudjelovanju u nastavku vježbe „EU Integrated Resolve 2020“ (EU IR20). Ne, ne radi se o grešci, stvarno je riječ o sudjelovanju u prošlogodišnjoj vježbi. O čemu se radi? O pomalo bizarnoj činjenici da je pandemija bolesti COVID-19 prekinula prošle godine započetu EU simulacijsku vježbu odgovora na sukobe i krize, zbog čega je provedena samo prva faza, dok je druga faza vježbe odgođena za ovu godinu, s početkom sljedećeg tjedna. No hrvatska Vlada mora još jednom donijeti odluku oko (nastavka) sudjelovanja budući se radi o promjeni datuma. O tome je na jučerašnjoj 54. sjednici izvijestio ministar vanjskih i europskih poslova Gordan Grlić Radman:

 „Hrvatska će sudjelovati u drugoj fazi vježbe Europske unije ‘EU Integrated Resolve’ koja će se provesti od 26. travnja do 11. svibnja ove godine u Bruxellesu, a i u glavnim gradovima država članica EU. Riječ je o simulacijskoj vježbi na temelju fiktivnog scenarija čiji je cilj jačanje sposobnosti Europske unije za odgovore na sukobe i krize, a u okviru integriranog pristupa. Održavanje ove vježbe planirano je u dvije faze u razdoblju od 21. rujna do 4. prosinca 2020. – ono je bilo planirano – dok je prva faza vježbe provedena, druga je nažalost odgođena zbog pandemije koronavirusa. Vlada je 17. rujna prošle godine donijela odluku o sudjelovanju Hrvatske u predmetnoj simulacijskoj vježbi, međutim upravo zbog promjene datuma održavanje druge vježbe, faze druge vježbe, je potrebno donijeti novu odluku. Slijedom navedenog, predlaže se Vladi donošenje predmetne odluke“.

Kako je bilo zamišljeno i prošle godine, u pripremi te provedbi i ovog dijela vježbe sudjeluju Ministarstva vanjskih i europskih poslova, obrane, unutarnjih poslova, pravosuđa i uprave, te Hrvatska akademska i istraživačka mreža-CARNET (Odjel za Nacionalni CERT). Kako smo već pisali, u prvoj fazi vježbe od  21. rujna do 23. listopada 2020. godine fokus je bio na planiranju civilne misije i vojne operacije ZSOP-a, dok će u drugoj fazi od 26. travnja do 11. svibnja fokus biti na provođenju misije i operacije te na događajima koji će se dodavati tijekom vježbe („event driven actions“).

Na fiktivnom kontinentu (Augustia) nalaze se sljedeće države: Freeland (država članica EU/NATO partner); Seglia (EU partner, demokratska država), Kronen (anti-zapadna država koju vodi radikalna stranka), Proxyland (pseudodemokratska država, kohabitacija s Nexsta-om), te Nexsta (Newborn Extremist State, koja je kalifat u nastajanju). Glavni scenarij vježbe se temelji na sve češćim napadima terorista Nexste s teritorija Proxylanda na jug Seglie, uslijed čega dolazi do velikog broja izbjeglica i prognanika, stvarajući tešku humanitarnu situaciju. VSUN-a donosi rezoluciju kojom se daje mandat za pokretanje operacije/misije EU-a kao potpore snagama Seglie, koje više nisu u stanju kontrolirati kriznu situaciju. Scenarij također uključuje konzularnu krizu, hibridne napade (uključujući i kibernetičke napade na EU delegaciju te institucije EU-a), kao i djelomičnu invaziju Kronena na Freeland. Prema argumentaciji Vlade RH, „vježba će biti osobito značajna za jačanje međuresorne koordinacije te usklađivanje radnih procesa hrvatskih struktura s procesima institucija EU-a u okvirima ZSOP-a i postupcima upravljanja krizama (Crisis Management Procedures)“, te će kao takva pružiti priliku i za „dalju edukaciju osoblja unutar resora glede EU postupaka kriznog upravljanja, razvoja unutarnjih radnih procesa, te njihovo usklađivanje s postupcima i standardima EU-a“.

I dok je razumljivo da se u vrijeme pandemije ne mogu održavati vježbe „na terenu“, uz prisutnost većeg ili manjeg broja osoblja i njihove međusobne interakcije, pomalo je bizarno da stvarna kriza odgodi i simulacijske vježbe upravljanja krizama. Još je bizarnije kada se snage koje bi trebale sudjelovati u vježbama odgovora na krize žale da im je kriza „u stvarnom životu“ uvelike otežala ili čak onemogućila provedbu zamišljenog, pa su uvjeti za rad loši ili nemogući. U takvoj atmosferi ne čudi ni ponašanje Vlade RH koja je, primjerice, na zatvorenom dijelu svoje 50. sjednice od 26. ožujka ove godine donijela Odluku o sudjelovanju RH u vježbama upravljanja u krizama, ali uz napomenu: „Točka je označena stupnjem tajnosti ‘povjerljivo’ te je nismo u mogućnosti objaviti“. Dakle, vježbat ćemo sudjelovanje i upravljanje krizama, ali se to ne smije javno znati. I onda se čudimo kaosu na terenu u vrijeme stvarne krize!

Na dan kad je Općinski prekršajni sud u Zagrebu oslobodio od optužbi Zagrebački holding za masovno okupljanje na sprovodu Milana Bandića 3. ožujka, iz proceduralnih razloga (činjenični opis ocijenjen nepodvedivim pod kažnjive odredbe Zakona o sustavu civilne zaštite), donosimo treći dio analize djelovanja i problema hrvatskog sustava upravljanja krizama. Dok se u prvom dijelu autor osvrnuo na ustroj i podrijetlo tog sustava, a u drugom dijelu razmotrio detalje odgovora RH na konkretnu i aktualnu pandemijsku krizu – u trećem je dijelu razmotreno zašto nikakva poboljšanja aktualnog sustava u Hrvatskoj nisu izvedena tijekom zatišja među valovima pandemijske krize.

Post-krizno razdoblje

Glavne zadaće u ovoj fazi su evaluacija organizacije djelovanja u krizi, i pripreme koje se izvode na temelju uočenih nedostataka i nužnih promjena organizacije i načina njezinog kriznog djelovanja. Na operativnoj razini sustava upravljanja krizama – isti se vraća u rutinski način djelovanja. Na strateškoj razini djelovanja – provodi se analiza njegovog djelovanja u završenoj krizi i na temelju tih lekcija napraviti potrebne promjene u strukturi i organizaciji sustava, te eventualno razviti nove sposobnosti sustava. Iako kronološki ova faza još nije nastupila, u stvarnosti ona se djelomično trebala provesti tijekom ljeta prošle godine. Zatišje između prvog i drugog vala pandemije trebalo se iskoristiti za analizu problema nastalih tijekom proljeća u prvoj fazi djelovanja improviziranog sustava upravljanja u kriznim situacijama. Cilj je trebao biti otklanjanje barem dijela uočenih problema (svi problemi nisu se mogli ukloniti zbog nedostatka ljudskih i materijalnih resursa). To nije urađeno, a negativne posljedice ovog previda postale su vidljive u listopadu prošle godine.

S obzirom na probleme navedene u prva dva dijela ove analize, kako se može objasniti pogoršanje djelovanja hrvatskog sustava upravljanja u krizama nakon uspješne početne faze na početku pandemije? Zemlja koja se našla u sličnoj situaciji je Češka, i njezino iskustvo može se primijeniti na situaciju u Hrvatskoj. Na početku pandemije Češka je poduzela niz brzih i učinkovitih mjera (zatvaranje granica, uvođenje karantene, stroge epidemiološke mjere, uspješna krizna komunikacija) koje su imale potporu stanovništva. Međutim, kada je početkom ljeta pokrenut proces popuštanja mjera pokazalo se da je isti bio prebrz i s raširenim uvjerenjem da je virus oslabio i da više ne predstavlja opasnost. Zaštitne mjere su ukinute (umjesto poticanja nastavka nošenja zaštitnih maski proširila se priča o njihovoj štetnosti), a premijer Andrej Babiš proglasio je pobjedu nad virusom. Svaki prijedlog o ponovnom uvođenju epidemioloških mjera bio je zaustavljen. Kada je u kolovozu započeo rast broja zaraženih osoba mjere su ponovno uvođene, ali nevoljko. U listopadu su održani lokalni izbori, a do tada se oklijevalo s uvođenjem oštrijih mjera koje bi odgodile izbore a vjerojatno i utjecale na njihov ishod (što bi se vjerojatno negativno odrazilo na rezultat vladajuće stranke). Kulminacija pogrešnih poteza i ponašanja na svim razinama društva omogućila je razmahivanje epidemije u rujnu i listopadu prošle godine, nakon čega je uvođenje oštrog zatvaranja postalo neizbježno.

Hrvatska 2020. – rast broja zaraženih nakon ljetnog popuštanja mjera

Ista stvar dogodila se i u Hrvatskoj. Nakon uspješnog obuzdavanja epidemije u proljeće objavljena je pobjeda nad virusom, a kombinacija dva činioca (parlamentarni izbori u srpnju, te potreba brzog otvaranja kako bi se donekle spasila turistička sezona i spriječio gospodarski kolaps) došlo je do naglog popuštanja mjera. Rezultat je bio isti kao i u češkom slučaju – veliki rast oboljelih i umrlih osoba nakon ljeta, koji je na kraju prisilio hrvatske vlasti na ponovno uvođenje oštrih epidemioloških mjera. No, i to je urađeno sa zakašnjenjem. U oba slučaja postoji još jedan činilac koji se mora uzeti u obzir pri analizi djelovanja sustava upravljanja u kriznim situacijama. To je utjecaj politizacije na odluke i mjere poduzete u kriznoj situaciji. Problem politizacije već je spomenut na nekoliko mjesta u ovoj analizi, te je potrebno jasno definirati značenje ovog pojma.

Opasnosti politizacije

Kada se govori o činiocu politizacije, misli se na politizaciju javne uprave što uključuje i njezinu komponentu za djelovanje u kriznim situacijama. Ova tema je u središtu brojnih rasprava u okviru zapadnih demokracija vođenih tijekom zadnja dva stoljeća.

Premijer Plenković u razgovoru za CNBC: “Pobijedili smo virus u prvom poluvremenu”

Što je politizacija javne uprave? Postoje mnoge definicije no za ovu analizu uzeta je opća definicija koju su 2004. godine dali politolozi Guy Peters i Jon Pierre: to je zamjena kriterija zasnovanih na sposobnosti sa političkim kriterijima u odabiru, zadržavanju, promicanju, nagrađivanju i discipliniranju članova javne uprave. Politički kriteriji su ili (1) ideološki (lojalnost stranačkom programu, ideologiji stranke ili vođi stranke) ili (2) zasnovani na patronaži koja može biti izborna (nagrađivanje lojalnih članova stranke i političkih donatora) i organizacijska (postavljenja koja imaju za cilj jačanje utjecaja političke stranke u državnim institucijama), a najčešće je kombinacija oba ova činioca. U oba slučaja karijera pripadnika javne uprave više ovisi o političkim normama umjesto profesionalnim normama definiranim zakonskim okvirom. U opisanim okolnostima u radu javne uprave prednost se ne daje ostvarivanju javnih interesa, već ostvarivanju stranačkih interesa, te ciljeva pojedinih interesnih skupina i pojedinaca povezanih sa vladajućom političkom strankom.

Američki senator iz 19. stoljeća u omiljenoj igri bira stranačkog kandidata za predsjednika SAD – tipičan primjer političke patronaže

Postoji niz oblika politizacije javne uprave, a jedan od najpoznatijih je sustav političke patronaže poznatiji i pod nazivom sustav plijena (spoils system). Ključno obilježje sustava plijena je da pobjednik na izborima (politička stranka) nagrađuje svoje članove položajima u javnoj upravi. Sustav političke patronaže dovodi u pitanje podjelu između političara kao donositelja odluka (vlada) i profesionalne birokracije kao izvršitelja tih odluka (javna uprava). Ova podjela predstavlja glavni organizacijski princip zapadnih političkih sustava. Javna uprava je uvijek izložena političkom utjecaju, ali ona ne smije biti politizirana već zadržati autonomiju, profesionalizam i integritet u djelovanju. To znači da se ne smije nekritički prihvatiti svaki prijedlog (posebno ako je upitna njegova stručnost i/ili zakonitost), već se argumentirano mora odbiti i s time upoznati javnost. U slučaju politizacije javne uprave sve prednosti ovakvog sustava se gube. Kao primjer nastojanja zadržavanja autonomije i profesionalnosti institucija javne uprave može se navesti recentni slučaj u SAD. Nakon izbijanja epidemije virusa COVID-19 u Sjedinjenim Američkim Državama, Trumpova administracija nastojala je političkim pritiscima prisiliti federalne zdravstvene institucije da nekritički prihvate stavove predsjednika Donalda Trumpa (u početku negiranje pandemije, zatim odbijanje provođenja mjera za suzbijanje pandemije zbog njihovog negativnog učinka na američku ekonomiju, nuđenje raznih neprovjerenih tretmana, negiranje ozbiljnosti situacije, a na kraju i nepripremljenost za distribuciju cjepiva). Ovim nastojanjima od početka su se suprotstavili dr. Anthony Fauci (ravnatelj Nacionalnog instituta za alergije i zarazne bolesti), kao i niz predstavnika drugih federalnih zdravstvenih institucija koji su se odbili politizirati i zadržali profesionalizam u djelovanju. U djelovanju ovako politizirane javne uprave ključno je kontrolirati postavljenje i karijeru djelatnika iste.

Posljedice politizacije javne uprave najčešće su negativne: (1) izmjenjivost položaja u stranačkoj hijerarhiji i javnoj upravi koja vodi uspostavi političke kontrole nad javnom upravom; (2) traženje od pripadnika javne uprave da se angažiraju u političkoj stranci (često je to uvjet za dalje napredovanje); (3) zamjena napredovanja na temelju sposobnosti sa napredovanjem na temelju političke podobnosti; (4) poticanje korupcije. Krajnji negativni rezultat su loše javne politike.

Politizacija javne uprave dovodi do dvije vrste negativnih posljedica na sustave upravljanja u kriznim situacijama. Prva negativna posljedica je degradacija sposobnosti sustava, što je vidljivo na primjeru SAD. Kada je 2014. godine izbila epidemija ebole u Zapadnoj Africi, predsjednik Obama napravio je kompletno restrukturiranje sposobnosti SAD za borbu protiv pandemije. Organizirane su dvije skupine za nadzor epidemije i zapovijedanje u krizi (jedna u Ministarstvu domovinske sigurnosti i druga u Bijeloj kući, kao dio Vijeća za nacionalnu sigurnost) zadužene za koordiniranje i upravljanje svim državnim institucijama i sposobnostima na ovom području. Potporu ovim skupinama davali su Nacionalni instituti za zdravlje (NIH – 27 instituta organiziranih u okviru ove federalne institucije), te Centri za kontrolu i prevenciju bolesti (CDC). Također je pripremljen detaljni plan i procedure postupanja u slučaju epidemije. Tako je na federalnoj razini stvoren sustav za pružanje potpore vlastima na razini saveznih država i niže (koje ne mogu biti djelotvorne bez vođenja i materijalne potpore sa federalne razine).

Cjelokupni taj mehanizam demontirala je Trumpova administracija između 2017. i 2019. godine kroz ukidanje novih upravljačkih struktura i smanjivanje financiranja ostalim komponentama sustava (uključujući i potpuno ukidanje nekih programa zdravstvene sigurnosti). Strategije i planovi djelovanja Obamine administracije za slučaj pandemije potpuno su zanemareni (na primjer, tijekom prva dva mjeseca izbijanja pandemije nisu provedeni planovi za stvaranje zaliha potrebne medicinske opreme na federalnoj razini, a kada se konačno počelo sa kupovinom opreme bilo je prekasno a odobrena sredstva bila su premala – broj zaraženih osoba povećavao se toliko brzo da medicinske ustanove na razini saveznih država nisu mogle pravodobno reagirati na pogoršavanje situacije). To je bilo praćeno i intenzivnom politizacijom američkog zdravstvenog sustava povezanom sa pokušajima ukidanja tzv. programa “Obamacare”. Rezultat je bio kolosalni neuspjeh američke javne uprave u pružanju odgovora na pandemiju izazvanu virusom COVID-19.

Druga negativna posljedica je gubljenje povjerenja populacije u sposobnosti političkog vodstva za uspješnim djelovanjem u krizi, što se vidi na primjeru švedske strategije borbe protiv pandemije. Održavanje visokog političkog povjerenja građana u odluke vlade (koje američki politolog Marc J. Hetherington definira kao “temeljnu orijentaciju evaluacije vlade, zasnovanu na procjeni uspješnosti djelovanja vlade na temelju normativnih očekivanja stanovništva”), te vladajućih struktura u stručnu ekspertizu specifično je obilježje švedskog političkog sustava. Na početku izbijanja pandemije švedska javnost iskazala je visoku potporu djelovanju vlade te strategiji glavnog državnog epidemiologa Andersa Tegnella usmjerenoj na izbjegavanje zatvaranja. Ali, kako su rasle dvojbe o ispravnosti švedske strategije tako se počela smanjivati i potpora javnosti poduzetim mjerama. Dana 23. lipnja 2020. švedski dnevni list Dagens Nyheter donio je istraživanje agencije Ipsos koje je pokazalo značajan pad povjerenja u odnosu na istraživanje napravljeno u travnju – snažno povjerenje u sposobnost vlasti da se nose sa zdravstvenom krizom pokazalo je 45 % ispitanih (56 % u travnju), slabo povjerenje u sposobnosti vlasti 29 % (prije 21 %), snažno povjerenje u nacionalnu zdravstvenu agenciju 57 % (prije 69 %), te potporu u djelovanje epidemiologa Andersa Tegnella 60 % (prije 69 %). Potporu vladi lijevog centra dalo je 38 % ispitanih (prije 50 %), a premijeru Stefanu Loftvenu 39 % (prije 49 %). Iduće istraživanje agencije Ipsos objavljeno je u Dagens Nyheteru 2. rujna. Prema nalazima istraživanja pokazano je povjerenje u nacionalnu zdravstvenu agenciju od 58 %, potporu djelovanje epidemiologa Andersa Tegnella 63 %, a potporu premijeru Loftvenu 34 posto.

Glavni švedski državni epidemiolog (Photo: Mattias Ahlm/Sveriges Radio)

U istraživanju agencije Ipsos objavljenom 26. studenog 82 % ispitanih izjavilo je kako je zabrinuto ili vrlo zabrinuto sposobnošću djelovanja švedskog zdravstvenog sustava u pandemiji, samo 42 % pokazalo je povjerenje u sposobnost vlade da se nosi sa krizom, a 44 % izrazilo mišljenje da švedske vlasti ne poduzimaju sve potrebne akcije u borbi protiv virusa. Formalno priznanje o neuspješnoj švedskoj strategiji borbe protiv virusa CORONA-19 dao je u javnom obraćanju švedski kralj Carl XVI Gustaf 17. prosinca prošle godine, te švedska Vlada nešto ranije donošenjem mjera o zatvaranju zemlje. O tome na koji će se način ovaj neuspjeh odraziti na spremnost švedske populacije u davanje povjerenja i potpore djelovanju vlasti u budućim krizama tek će se vidjeti.

RH i politizacija

Kakva je situacija po pitanju politizacije javne uprave u Hrvatskoj? Ponovno se vratimo na analizu Europske komisije o stanju javne uprave u Hrvatskoj (Public administration characteristics and performance in EU28: Croatia). Po pitanju politizacije u ovom dokumentu se konstatira sljedeće:

1. Politizacija je stalno obilježje i jedan od glavnih problema javne uprave u Hrvatskoj. Pokušaji depolitizacije javne uprave svode se samo na dimenziju reduciranja pozicija političkih postavljenja kroz uvođenje prakse raspisivanja javnih natječaja. Ali, s obzirom da vlada zadržava potpunu kontrolu nad procedurom izbora, konačni rezultat je zanemarivanje profesionalnih i obrazovnih standarda i stavljanje naglaska na vođenje interviewa (zanemaruje se element sposobnosti kandidata). To je omogućilo da se veliki broj politički postavljenih pripadnika javne uprave ponovno imenuje koristeći nove procedure, što ukazuje na neuspjeh mjera depolitizacije bez obzira na izmjene zakonske regulative između 2009. i 2016. godine. Na lokalnim razinama vlasti politizacija je intenzivirana nakon donošenja zakona o izravnom izboru gradonačelnika 2009. godine, a stalni problem ostaje i imenovanje politički postavljenih osoba na upravljačke pozicije (str. 123).
2. Navođenje razloga smanjivanja profesionalizma u hrvatskoj javnoj upravi. Kao razlozi se navode: jačanje političkog utjecaja u novačenju javnih djelatnika; širenje političkih pozicija u javnoj administraciji; osnivanje novih agencija bez primjene standarda profesionalnosti i sposobnosti; uvođenje velikog broja političkih savjetnika; nepostojanje napretka po pitanju administrativne edukacije visokih dužnosnika u javnoj upravi; jedva vidljivi rezultati školovanja osoblja tijekom njihove službe; nepromoviranje standarda u odnosu javnih djelatnika prema građanima. Tu je i nepostojanje motivacije djelatnika za usavršavanjem i inoviranjem (str. 133).

Kako premijer Plenković vidi Stožer civilne zaštite? (Photo: Vlada RH)

Navedene osobine politizacije javne uprave u Hrvatskoj konzistentne su s patronažnim modelom politizacije u kome politička stranka na vlasti ne pravi razliku između vlade i javne uprave te ih percipira kao jedinstvenu cjelinu s kojom može raspolagati prema vlastitoj volji i interesima (od nagrađivanja članova stranke do pogodovanja interesnim skupinama povezanima sa strankom). Ovakvo shvaćanje javne uprave u Hrvatskoj potvrđuje izjava premijera Andreja Plenkovića dana 12. rujna 2020. godine (povodom očekivane odluke Ustavnog suda o mjerama koje je donio nacionalni Stožer), kojom se priznaje i prihvaća politizacija nacionalnog Stožera civilne zaštite: ”Taj stožer je osnovan od strane Vlade RH, nije neki stožer koji ima apolitičan karakter, neovisno tijelo… Ustrojeno je temeljem hrvatskih zakona i ti ljudi su nominirani od strane Vlade RH“.

Ispraćaj HDZ-ovog saborskog zastupnika Miroslava Tuđmana – “u skladu s epidemiološkim mjerama” (Photo: HDZ)

Kako se politizacija javne uprave u Hrvatskoj odražava na rad sustava za upravljanje u kriznim situacijama? Vladajući HDZ nastojao je iskoristiti djelovanje sustava u tekućoj krizi radi ostvarivanja političkih ciljeva stranke. Mogu se navesti dva glavna poticaja za takvo ponašanje. Prvi je značaj parlamentarnih izbora za konsolidaciju vlasti HDZ-a (postizanje uvjerljive pobjede na izborima i sprječavanje situacije da ostvareni rezultati budu ugroženi u post-izbornom razdoblju) nakon što je Andrej Plenković na unutarstranačkim izborima nanio težak poraz desnoj struji unutar stranke. Drugi je nastojanje što je moguće bržeg ukidanja epidemioloških mjera uvedenih u proljeće prošle godine kako bi se barem djelomično spasila nadolazeća turistička sezona i smanjio očekivani veliki proračunski deficit. Problem je u činjenici da se kroz način njihove realizacije (pogodovanje određenim subjektima radi održavanja političke potpore HDZ-u prije i nakon izbora, te prebrzo ukidanje epidemioloških mjera i kasnije ponovno sporo uvođenje istih) stvorila situacija koja je rezultirala velikim porastom broja oboljelih u razdoblju od kraja kolovoza do prosinca prošle godine.

Da je u ostvarivanju ovih ciljeva prisutna politizacija sustava za upravljanje u kriznim situacijama formiranog izbijanjem pandemije ukazuju sljedeći primjeri:

1. Pogodovanje određenim društvenim skupinama koje daju političku potporu HDZ-u. Među najveće kritike upućene Vladinim mjerama je pogodovanje društvenim skupinama od kojih dobiva političku potporu. To su Katolička Crkva i braniteljske udruge.

Još prije donošenja odluke o popuštanju epidemioloških mjera dopuštena je crkvena procesija na Hvaru održana 10. travnja 2020. godine pri čemu su se nakon početnog pridržavanja kršile epidemiološke mjere (što pokazuju snimke procesije) usprkos tvrdnjama Krešimira Capaka da su one poštovane. Navedeni obrazac nastavio se i u idućim mjesecima, pri čemu je od strane dijela svećenika zabilježen snažan otpor epidemiološkim mjerama, a od strane vlasti nekažnjavanje kršenja mjera. Sociolog religije Ivica Maštruko istaknuo je kako je dopuštanjem otvaranja vjerskih institucija Stožer donio političku odluku čime je, prema Maštruku, “pokazao da je podložan konformizmu i jednoj grupaciji građana“. Posve suprotan primjer je poštivanje donesenih odluka od strane Katoličke Crkve u Njemačkoj, Italiji, Poljskoj i Nizozemskoj. U ovim zemljama nije se pokušalo izbjeći uvedena ograničenja (a u nekim slučajevima i potpune zabrane) u izvođenju vjerskih obreda.

Popuštanja braniteljskim udrugama bilo je vidljivo u obilježavanju Dana sjećanja na Vukovar. Ova komemoracija vjerojatno je održana radi sprečavanja desničarskih reakcija u slučaju neodržavanja iste unutar i izvan HDZ-a. Kako bi se dopustilo obilježavanje ovog dana i organizacija vukovarske Kolone sjećanja došlo je do ublažavanja zakonskih odredbi o okupljanju (ukidanje ograničenja od 50 ljudi na javnim okupljanjima). Doneseno ublažavanje mjera odmah je osudila Hrvatska udruga bolničkih liječnika, a snimke Kolone sjećanja napravljene 18. studenog 2020. pokazale su da se mnogi od nekoliko tisuća okupljenih  (procjene se kreću od 5.000 do 10.000 osoba) nisu pridržavali epidemioloških mjera (nošenje zaštitnih maski, održavanje udaljenosti). Za usporedbu, u drugim zemljama bez obzira na značenje ovakvih događaja nije došlo do velikih okupljanja. Na primjer, u Francuskoj je predsjednik Macron otkazao vojnu paradu i okupljanje u Parizu na Dan pobjede 8. svibnja, a na Dan Bastillie (14. srpnja) održana je samo mala vojna parada na drugoj lokaciji i uz minimalni broj okupljenih.

“Adria Tour” – jedno od rijetkih događanja prekinuto zbog nepridržavanja epidemioloških mjera (Photo: Vlada RH)

2. Nekonzistentnost i selektivnost u primjeni epidemioloških mjera. Usprkos konstantno ponavljanim prijetnjama kaznama u slučaju nepoštivanja epidemioloških mjera vidljivo je stalno dopuštanje kršenja istih bez ikakvih sankcija. U lipnju prošle godine u Zadru je održan teniski turnir Adria Tour u organizaciji Novaka Đokovića kao promidžbeni potez radi privlačenja stranih turista na početku turističke sezone. Iako je dozvola za održavanje dana uz uvjet pridržavanja epidemioloških mjera zbog njihovog nepridržavanja turnir je prekinut, ali usprkos niza slučajeva zaraze nisu poduzete nikakve sankcije. Isto se dogodilo pri slavlju navijača Torcide u Splitu, 29. listopada 2020. godine, pri obilježavanju 70-godišnjice ove navijačke skupine.

Ovo nisu jedini slučajevi. Tu je sada već zaboravljeno nekažnjavanje odgovornih za 18 smrtnih slučajeva zbog zaraze virusom COVID 19 u travnju prošle godine u splitskom Domu za starije i nemoćne (u medijima je iznesena ocjena da je time štićen splitski član HDZ-a Ivan Škaričić), a u studenom prošle godine u istom domu ponovno je došlo do zaraze štićenika. Mogu se navesti i drugi slučajevi. Na primjer, u trenutku pisanja ove analize postao je aktualan slučaj šibensko-kninskog župana i načelnika županijskog Stožera civilne zaštite Nikole Blaževića koji je uhvaćen u kršenju epidemioloških mjera (organiziranje privatne zabave u zatvorenom hotelu), ali odbija podnijeti ostavku i ovaj vrući kesten stavlja u ruke nacionalnog Stožera i njegove stranke. Tu su i drugi recentni primjeri – “korona svadbe” u Lici ili kršenje epidemioloških mjera na sprovodima Miroslava Tuđmana i Milana Bandića.

Navedeni primjeri upućuju na djelovanje u čijem korijenu leže i političke kalkulacije, čime se sprečava brzo i odlučno kažnjavanje kršitelja mjera. Krajnja konzekvenca je gubljenje povjerenja javnosti u djelovanje Vlade i rastuće odupiranje donesenim mjerama, što je bilo vidljivo tijekom okupljanja studenata u Zagrebu početkom veljače.

3. Raspisivanje parlamentarnih izbora 7. srpnja prošle godine usprkos u tom trenutku ne previše povoljnoj epidemiološkoj situaciji. U hrvatskim medijima je prisutna ocjena kako je vladajući HDZ raspisao izbore usprkos upozorenjima medicinske struke o potrebi njihovog odgađanja kako bi iskoristio uspjeh u početnoj fazi suzbijanja epidemije. Kao drugi razlog navodi se tada prisutna nesigurnost o ekonomskim rezultatima turističke sezone što je utjecalo da se izbori organiziraju prije nego što bi se osjetile ekonomske posljedice u slučaju neuspjeha sezone.
4. Tretiranje svake kritike usmjerene prema radu nacionalnog Stožera kao napada na Vladu i hrvatsku državu. Ovaj činilac već je istaknut u dijelu analize o kriznom komuniciranju. Kao dodatni argument za ovu tezu može se navesti reakcija Vlade na apel 26 hrvatskih znanstvenika na čelu s Ivanom Đikićem objavljen u listopadu prošle godine. U apelu je naglašena potreba hitnog poduzimanja oštrijih epidemioloških mjera kako bi se spriječio veliki porast oboljelih. Reakcija Vlade bila je neuspjeli pokušaj odstranjivanja pet potpisnika apela iz rada Znanstvenog vijeća (koje daje Vladi stručne savjete u suzbijanju pandemije) kako bi se spriječili disonantni tonovi u radu ovog tijela i osigurala potpora vijeća budućim političkim potrebama Vlade.

Kao primjer drugačijeg postupanja može se navesti otvaranje parlamentarne istrage u Kanadi u listopadu prošle godine. Cilj istrage je procjena epidemioloških mjera kanadske vlade za vrijeme prvog vala pandemije, a protiv pokretanja bili su vlada i poslovni krugovi (njihovo protivljenje nije uključivalo i pokušaje sprječavanja pokretanja istrage). U Švedskoj je u prosincu predstavljen prvi izvještaj posebnog državnog odbora  osnovanog 30. lipnja 2020. godine koji analizira djelovanje švedskih vlasti u suzbijanju pandemije. Prvi izvještaj istaknuo je ozbiljne nedostatke (zaštita starije populacije nije bila adekvatna) a konačni izvještaj biti će objavljen 2022. godine.

5. Spremnost članova Nacionalnog stožera za davanje potpore dvojbenim odlukama Vlade. Uz raniji primjer naveden u analizi kriznog komuniciranja mogu se navesti i drugi. To je potpora Krunoslava Capaka i Alemke Markotić promjeni epidemioloških pravila prije Vukovara, kao i labavljenju epidemioloških mjera za vrijeme Božića, opravdavanje nepoduzimanja mjera protiv okupljanja navijača Torcide u Splitu od stane Davora Božinovića, ili odbijanje davanja odgovora Božinovića i Capaka na pitanje o usporedbi mjera ograničenja prema ugostiteljskim objektima i crkvenim zgradama.

Rezultat ovakvog ponašanja članova nacionalnog Stožera (u kombinaciji s drugim indikatorima politizacije) vidljiv je u smanjivanju potpore javnosti radu nacionalnog Stožera. Krajem prosinca televizija N1 objavila je rezultate istraživanja prema kome je 46 % ispitanih iskazalo nepovjerenje u rad Stožera. Slično istraživanje Nove TV pokazalo je da 68 % ispitanih daje potporu radu Stožera, ali da je ta brojka u odnosu na studeni u padu (tada je iznosila 76 %). U istom razdoblju postotak nezadovoljnih radom Stožera je porastao s 19 % na 27 %. Istraživanje RTL televizije u lipnju je pokazalo da 62 % ispitanih ima puno ili potpuno povjerenje u rad Stožera, a 25,2 % dosta povjerenja. U ispitivanju napravljenom početkom prosinca 30,5 % ispitanih potpuno je vjerovalo radu Stožera, 29,8 % dosta povjerenja, a 37,9 % nikakvo ili minimalno povjerenje. Navedena ispitivanja ukazuju na trend gubljenja potpore radu Stožera.

6. Korištenje epidemioloških mjera u pokušaju opravdavanja zabrane rada trgovina nedjeljom. U okviru epidemioloških mjera HDZ je preko Stožera krajem travnja prošle godine pokušao ponovno ostvariti dugogodišnju želju zabrane rada nedjeljom s obrazloženjem da se time želi dati dan odmora zaposlenima u trgovini te smanjiti mobilnost građana koja pogoduje širenju virusa. Nakon protesta dijela javnosti i medija zabrana je prekinuta u okviru popuštanja epidemioloških mjera, a Ustavni sud ju je u rujnu ukinuo.
7. Nepostojanje mehanizma nadzora primjene mjera nacionalnog Stožera civilne zaštite. Potreba uspostave mehanizma nadzora, od strane parlamenta ili nekog drugog tijela, objašnjena je u travanjskoj analizi. Prisutno je konstantno odbijanje Vlade za uspostavom ovakvog mehanizma. Vlada se u prosincu prošle godine samo obavezala kako će tri puta godišnje Saboru dostaviti izvješće o provedbi mjera iz Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, ali ovo rješenje ne obuhvaća detaljnu analizu djelovanja cjelokupnog sustava upravljanja u krizama, kao ni pitanje odgovornosti izvršne vlasti za provedbu donesenih mjera.

Kako dalje?

Kako objasniti kršenje i ignoriranje vlastitih pravila?

Tekuća pandemija (pojava trećeg pandemijskog vala) te potresi u Zagrebu i na području Banije ukazuju na ozbiljne probleme koji postoje u Hrvatskoj u organiziranju djelotvornog sustava za upravljanje u kriznim situacijama. Izbijanje pandemije pokazalo je kako je toliko slavljen sustav domovinske sigurnosti zapravo papirnati tigar i da u stvarnosti ne postoji. Ta činjenica je pokrenula hitno improviziranje zamjenskog sustava. Pri tome radilo se bez jasnog koncepta i razrađenog plana, a rezultat je vidljiv sada – nakon početnih uspjeha improvizirani sustav konstantno se suočava sa problemima nastalim iz ovog ad hoc pristupa, dodatno pogoršanim dugoročnim posljedicama politizacije hrvatske javne uprave.

Bez obzira na optimističke izjave vlasti, ovako dizajniran sustav nije sposoban dati tražene rezultate. Najbolji primjer je činjenica da ni dva mjeseca nakon potresa na Baniji nije obnovljeno djelovanje komunalnih službi, a ni osigurano sustavno zbrinjavanje svih stanovnika pogođenih posljedicama potresa. Sve to ukazuje na neuspjeh sustava civilne zaštite (ovaj neuspjeh traži i detaljno evaluaciju razloga takvog ishoda, što će biti tema posebne analize u budućnosti) i to u odgovoru na tradicionalnu vrstu prijetnje za koju je sustav morao biti spreman.

Svaka kritička analiza ne zaustavlja se samo na opisivanju razloga disfunkcionalnosti pojave koju raščlanjuje, već nastoji i ponuditi perspektivu rješavanja uočenih problema. U slučaju nesposobnosti hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama činilac koji je značajno utjecao na donesena rješenja bilo je nastojanje za izbjegavanjem tvrdog zatvaranja zbog teških posljedica za hrvatsko gospodarstvo. U analizi je rečeno da je ovaj činilac bio presudan u odlaganju ponovnog uvođenja strožih epidemioloških mjera usprkos drugačijem mišljenju medicinske struke. Stoga se logično postavlja pitanje: postoje li primjeri uspješnog djelovanja sustava upravljanja u kriznim situacijama koji su omogućili izbjegavanje ili minimiziranje tvrdog zatvaranja i time ne samo prekidanje ekonomskih aktivnosti već i odvijanje normalnih socijalnih interakcija? Naravno da postoje.

Primjeri uspješnog djelovanja

Za ove primjere mogu se navesti zemlje s demokratskim poretkom koje su u tekućoj pandemiji postignule kontrolu širenja virusa COVID-19 bez potpunog zaustavljanja gospodarske aktivnosti. To su na azijsko-pacifičkom području Australija, Novi Zeland, Južna Koreja, Singapur i Tajvan. U Europi to su Danska, Norveška i Finska.

Kada se govori o prvoj skupini zemalja, mogu se navesti idući razlozi koji su doveli do ovog rezultata:

1. Pravovremeno sveobuhvatno pripremanje za moguću pandemiju na temelju pristupa “whole of the society approach“. Za nabrojane zemlje epidemija SARS virusa 2003. godine bila je poziv na uzbunu, nakon čega je započelo sustavno planiranje i razvijanje sposobnosti za borbu protiv pandemije koje nije obuhvatilo samo državne institucije već cjelokupnu društvenu zajednicu.
2. Razvijanje i jačanje sustava javnog zdravstva. Za razliku od većine europskih zemalja gdje su sustavi javnog zdravstva bili oslabljeni politikom štednje uvedenom nakon početka financijske krize 2008. godine, kod ovih pet dalekih zemalja nastavljeno je ulaganje u javni zdravstveni sektor.
3. Brzo donošenje i primjena odluka nužnih za ograničavanje širenja zaraze. Ovdje je posebno važno istaknuti brzo uvođenje kontrole granica radi sprečavanja dolaska zaraženih osoba. Na taj način u Australiji je u drugom valu pandemije značajno smanjena stopa smrtnosti u odnosu na početak pandemije. Za pravovremeno odlučivanje od izuzetne važnosti je bilo brzo prikupljanje i analiza podataka o širenju zaraze na globalnoj razini i u samoj zemlji.
4. Djelotvorno praćenje širenja zaraze i poduzimanje mjera karantene. Zahvaljujući brzom odlučivanju i dostupnim sredstvima sve nabrojane zemlje su na početku krize započele ekstenzivno testiranje, praćenje i izoliranje zaraženih osoba. Pri izolaciji umjesto samoizolacije kod kuće u najvećem broju slučajeva primjenjivala se institucionalna izolacija za koju su pravodobno razvijene odgovarajuće sposobnosti smještaja. Upravo zavaljujući kombinaciji brzog testiranja i transparentnosti podataka o širenju zaraze, uspješne izolacije zaraženih, zaštite medicinskog osoblja i strogog kažnjavanja kršenja mjera izolacije Južna Koreja usprkos ozbiljnoj situaciji na početku prvog vala pandemije nije uvela ekonomsko zatvaranje zemlje, te je do kolovoza prošle godine po broju potvrđenih slučajeva zaraze pala s 4. na 76. mjesto globalne ljestvice.
5. Dobro provedena krizna komunikacija. Sve analize ukazuju na strateški značaj kriznog komuniciranja u dobivanju potpore stanovništva poduzetim mjerama i pridržavanju uvedenih ograničenja.

Australska Vlada je shvatila značaj kriznog komuniciranja

Primjenom navedenih mjera pet azijsko-pacifičkih zemalja je gotovo u potpunosti izbjeglo veliko zaključavanje. Južna Koreja, Singapur i Tajvan nisu uveli zaključavanje. U slučaju Australije potpuno zaključavanje je provedeno u gradu Melbourne, te je time spriječeno intenziviranje zaraze u cijeloj zemlji. U slučaju Novog Zelanda na početku pandemije proglašeno je zaključavanje cijele zemlje. Napravljene analize pokazuju da je glavni razlog za ovu mjeru (koja se na kraju pokazala uspješnom jer je broj žrtava značajno pao) bio nepostojanje središnje institucije za upravljanje mjerama u slučaju pandemije, koja nije bila predviđena planom odgovora na ove krizne situacije.

U Europi Danska, Norveška i Finska su u razdoblju od početka rujna do završetka studenog prošle godine uz umjerena ograničenja i bez zatvaranja (koje je postojalo na početku epidemije) postigle veliko smanjivanje broja smrtnih slučajeva. To je postignuto jasnim definiranjem ciljeva donesenih mjera i uspješnim kriznim komuniciranjem kojim je stanovništvo prihvatilo iste, te kroz povećavanje i ubrzavanje broja testiranja. Usprkos tom uspjehu mogućnost zatvaranja nije zanemarena. To se dogodilo u Danskoj nakon velikog povećanja broja zaraženih i smrtnih slučajeva u studenom prošle godine. Ova odluka nije odgađana i hitno je donesena

Ovi i drugi slučajevi su naglasili važnost kriterija za smanjivanje i ukidanje restriktivnih mjera, pošto prebrzo ukidanje može ponovno izazvati povratak infekcije i dugoročno nanijeti veće ekonomske štete od šteta nastalih zaključavanjem. Britanski medicinski časopis The Lancet je nedavno na temelju analize strategije djelovanja odabranih azijsko-pacifičkih (Hong Kong, Japan, Novi Zeland, Singapur, Južna Koreja) te nekoliko europskih zemalja (Njemačka, Norveška, Španjolska, Ujedinjeno Kraljevstvo) objavio sljedeće preporuke:

Jako jednostavno. Ali samo na prvi pogled…

1. Donošenje jasnog plana ukidanja restrikcija te postojanje transparentnog procesa odlučivanja je ključno za postizanje uspjeha. Za svaku fazu olakšavanja uvedenih ograničenja moraju se definirati precizni kriteriji i epidemiološke mjere.
2. Vlade moraju uspostaviti robusne sustave za detaljni nadzor epidemiološke situacije prije ukidanja ograničenja. Podaci se moraju prikupljati i analizirati u realnom vremenu a u njihovom tumačenju moraju biti ključni epidemiološki kriteriji.
3. I nakon olakšavanja ili ukidanja mjera još određeno vremensko razdoblje mora se nastaviti sa primjenom kontrolnih mjera za smanjivanje mogućnosti širenja zaraze (socijalna udaljenost, nošenje zaštitnih maski). Da bi kontrolne mjere bile uspješne vlade moraju educirati i aktivno komunicirati sa javnošću.
4. Prije olakšavanja ili ukidanja mjera svaka zemlja mora imati uspostavljen djelotvorni sustav za pronalaženje, testiranje, praćenje, izoliranje i potporu zaraženim osobama. Kao primjer velikih problema po ovom pitanju navodi se iskustvo Španjolske i Velike Britanije. Da bi se navedeno uspješno provelo studija ističe potrebu održavanja kontinuiranog ulaganja u sposobnosti sustava javnog zdravstva (uključujući odgovarajuće objekte, zalihe medicinskog materijala i potrebnu brojnost djelatnika u sustavu).

U ovom trenutku navedena iskustva zemalja nije moguće iskoristiti u Hrvatskoj. To je posljedica neprovođenja osmišljenih reformi na ovom području tijekom zadnjih četvrt stoljeća. Kao što je rečeno u travanjskoj analizi, u Hrvatskoj nije proveden proces postepene tranzicije iz sustava civilne obrane u integrirani sustav upravljanja krizama kao što je to bio slučaj u mnogim zemljama nakon 1991. godine. Umjesto toga, “reforme” koje su se radile devastirale su kadrovsku i organizacijsku infrastrukturu naslijeđenu iz prošle države te stvorile sadašnju situaciju čije se posljedice vide u tekućim krizama.

Bez temeljite reforme nema ni efikasnog sustava

Radi rješavanja ovakvog stanja potrebno je istovremeno pokrenuti reorganizaciju na tri područja. (1) Prvo područje je revitalizacija sustava civilne zaštite (uspostava organizacije sustava zasnovanog na funkcijama – novi ustroj stožera civilne zaštite na svim razinama). (2) Drugo područje je ponovna izgradnja sposobnosti civilne obrane u okviru Ministarstva obrane. Ovo područje je konstantno zanemarivano od sredine 2000-ih i danas je skoro potpuno nestalo (to se vidi u nesposobnosti donošenja Plana obrane RH). (3) Treće područje je stvaranje sposobnosti djelovanja u krizama u cjelokupnoj javnoj upravi (strateško planiranje i provedba donesenih rješenja).

Tek kada se napravi kakav-takav red na ta tri nabrojana područja moći će se razmišljati o idućem koraku – o stvaranju integriranog sustava upravljanja u kriznim situacijama. I uz sve to treba stvoriti novi opći koncept nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske u koji će biti uključeno i područje upravljanja u kriznim situacijama (to je revitalizacija koncepta totalne obrane, navedena u travanjskoj analizi). Ovo je ogroman izazov. Čak i uz najpovoljnije uvjete trebat će godine za sanaciju sadašnjeg stanja i stvaranje integriranog sustava upravljanja u kriznim situacijama u Republici Hrvatskoj. Međutim, postoji li drugačiji izbor?

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 29. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (3/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-3-3/

Nakon početnog razlaganja ustroja, podrijetla i problema hrvatskog sustava upravljanja krizama, u drugom dijelu svoje analize autor se posvetio razlaganju detalja odgovora Republike Hrvatske na konkretnu i aktualnu krizu izazvanu svjetskom pandemijom bolesti Covid-19.

(2) Odgovor na nastalu krizu

Prethodno navedeni činioci doveli su do toga da u Hrvatskoj nije postojao sustav za upravljanje u kriznim situacijama koji bi mogao pružiti odgovor na posljedice pandemije virusa COVID-19. Zbog toga je došlo do improvizacije sustava u kratkom vremenu (kroz uspostavu nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske). Naizgled, sustav se pokazao uspješnim, ali sada je vidljivo kako je početni uspjeh krio u sebi niz problema koji su postali vidljivi kako je prolazilo vrijeme. Način na koji je izvedena improvizacija i tada uočeni problemi prikazani su u travanjskoj analizi, te će u daljem tekstu biti analizirane aktivnosti na tri područja (pravni okvir, institucionalni okvir, krizno komuniciranje) u periodu od travnja prošle godine do sada.

1.Pravni okvir

Upravo se na razvoju pravnog okvira improviziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama vide brojni nedostaci konstantnog improviziranja umjesto sustavnog izgrađivanja sustava. Ova analiza neće se baviti pitanjem legalnosti odluka nacionalnog Stožera, jer je ovo pitanje riješeno odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 14. rujna 2020. godine. Umjesto toga, istaknut će se problemi u donesenim zakonskim rješenjima koji ukazuju na konstantni reaktivni, a ne proaktivni pristup (stalno ispravljanje nastalih problema koji su se mogli predvidjeti da postoji koncept razvoja sustava i analiza scenarija primjene predloženih rješenja prije usvajanja zakona).

Nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske osnovan je prema čl. 22 Zakona o civilnoj zaštiti, ali ovaj zakon nije predvidio njegovu ulogu u slučaju pandemije (zakon u čl. 21 navodi da se ovi stožeri na svim razinama – državnoj, područnoj (regionalnoj) i lokalnoj – osnivaju za provođenje mjera i aktivnosti civilne zaštite u velikim nesrećama i katastrofama). Postupanje u slučaju prijetnji zaraznih bolesti regulirano je Zakonom o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji u čl.47 definira ključnu ulogu ministra za zdravstvo i Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (koji daje prijedloge odluka) u donošenju odluka. Dakle, nigdje se ne spominje nacionalni Stožer civilne zaštite. Uz to, sadašnji ministar zdravstva Vili Beroš u tom trenutku nije ni bio član stožera. Stoga se odmah po osnivanju Stožera postavilo pitanje legitimnosti njegovih odluka. Vlada je donijela odluku o usvajanju novog članka (čl. 22a Zakona o civilnoj zaštiti) 18. ožujka 2020. godine. Da je napravljena analiza novog članka vidjelo bi se kako on ne može biti temelj za donošenje odluka u tekućoj pandemijskoj krizi jer Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti središnju ulogu i dalje daje ministru zdravstva (koji i dalje u tom trenutku nije bio član Stožera). Uostalom, novi članak nije ni donesen radi legaliziranja odluka Stožera (davanje svih ovlasti odlučivanja u tekućoj krizi) već radi definiranja hijerarhije između nacionalnog Stožera te regionalnih i lokalnih stožera civilne zaštite (kako bi ih se obavezalo na provođenje odluka nadređenog stožera), što je bio još jedan previd ranije donesenog Zakona o civilnoj zaštiti.

Napokon, Vlada je konačno poslala prijedlog promjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti koji je usvojen 17. travnja 2020. godine u Saboru. Ovim je promjenama Stožeru CZ dana uloga u donošenju odluka (dopunjeni članak 47.), čime je ujedno retroaktivno dana legalnost dotadašnjim odlukama Stožera, posebno onima kojima se ograničavaju temeljna prava i slobode građana Hrvatske (što ipak nije isključilo mogućnost budućih tužbi za naknadu štete nastalih primjenom ovog zakona na temelju razmjernosti donesenih mjera, odnosno pitanje da li su mjere ograničavanja poslovanja i dovođenja u pitanje egzistencije velikog broja građana zaista bile nužne zbog zaštite javnog zdravlja te zaštite temeljnih prava i sloboda drugih ljudi). Nažalost, ove promjene nisu riješile dilemu ograničavanja temeljnih prava i sloboda građana (da li se to može uraditi odlukama Stožera koji sada praktično dobiva neograničene ovlasti bez ikakvog nadzora, ili je za to potrebno odlučivanja dvotrećinskom većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru što povlači primjenu čl. 17 Ustava Republike Hrvatske).

Drugi problem predstavlja pitanje kažnjavanja pravnih i fizičkih osoba zbog nepridržavanja donesenih odluka zaštite stanovništva od zaraznih bolesti, odnosno mjera kojima se ove odluke operacionaliziraju. U Zakonu o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (čl.76) u trenutku donošenja zakona 2007. godine ovo je pitanje bilo definirano vrlo široko, bez jasnog normiranja pojedinih prekršaja. Promjenama napravljenim 4. prosinca 2020. godine pooštrene su sankcije za nepridržavanje mjera za pravne i fizičke osobe, te sada po prvi puta povezane s konkretnim prekršajima (nenošenje zaštitne maske, kršenje izolacije/samoizolacije, zabrana javnih okupljanja, zabrana okupljanja u zatvorenim prostorima). Ali to je još uvijek daleko od detaljnog normiranja kazni za nepridržavanje mjera (za primjer jasno određenih i normiranih kazni dovoljno je pogledati praksu u Njemačkoj). U biti, sve što nije izričito navedeno – stavljeno je pod opću formulaciju nepridržavanja sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti za pravne (čl. 76b) i fizičke (čl. 76.b stavak 2,  čl. 76.c i 76.d) osobe. Kontroverze ostaju i dalje otvorene oko pitanja primjene nadzora ovih mjera. Općenita odredba o provođenju nadzora nad provedbom sigurnosnih mjera (čl. 72 – nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti obavljaju i policijski službenici, inspektori tijela državne uprave nadležnog za civilnu zaštitu, inspektori Državnog inspektorata i inspektori drugih tijela državne uprave u okviru svoje nadležnosti) daje vrlo široki prostor za različita tumačenja, a time i moguće povrede temeljnih prava i sloboda građana Republike Hrvatske. S obzirom da ne postoji mehanizam nadzora donesenih mjera (od strane Sabora ili nekog drugog tijela, što je istaknuto u travanjskoj analizi kroz prikaz sustava donošenja odluka u kriznim situacijama u Velikoj Britaniji i drugim državama), te da je nacionalni Stožer za civilnu zaštitu Republike Hrvatske dobio vrlo široke ovlasti, ne može se isključiti mogućnost zloupotrebe donesenih mjera.

Da nisu izvučene nikakve pouke iz ovih primjera pokazuje osnivanje novog, posebnog nacionalnog kriznog stožera nakon potresa na Baniji, koji je odmah nazvan Stožer civilne zaštite zadužen za uklanjanje posljedica razornog potresa (priopćenje Vlade RH od 4. siječnja 2021.). Ovo osnivanje odmah je postavilo tri nedoumice. (1) Prva je da Zakon o sustavu civilne zaštite prepoznaje samo jedan nacionalni Stožer civilne zaštite (nema članka zakona koji bi dopustio osnivanje niza stožera, svaki za jednu vrstu katastrofa i nesreća, ili obnove). (2) Druga je pitanje da li će se ista mjera primijeniti na područne i lokalne stožere civilne zaštite (pa ćemo onda na svakoj razini zapovijedanja imati po jedan stožer za svaku vrstu katastrofa i nesreća, ili specijalizirani stožer za obnovu). (3) Treća je pitanje organiziranja jedinstvenog zapovjednog lanca u takvim okolnostima (koji će od dva stožera biti nadređen, Božinovićev ili Medvedov). Vjerojatno će se opet hitno mijenjati zakonska rješenja (sada Zakon o sustavu civilne zaštite) i tako unedogled kod svake krize. Tu je i ponovno uvođenje ograničenja kretanja krajem prosinca prošle godine, koje je uključilo i pravila za izdavanje propusnica za kretanje. Brojne kritike ukazuju na nedosljedne kriterije za dobivanje propusnica koji omogućavaju njihovu zloupotrebu kojima se ugrožava načelo razmjernosti (pravila trebaju vrijediti za sve; umjesto toga uvedeni su izuzeci, npr. u slučaju da je uplaćen predujam za smještaj u turističkim objektima; također u medijima se navode slučajevi odbijanja davanja propusnica u slučaju brige o starim i/ili bolesnim osobama, ali i ekspresnom odobravanju propusnica za odlazak na misu izvan mjesta stanovanja). Pravila također ne predviđaju ni kaznene sankcije za kršenje odredbi o ograničenju kretanja. To ukazuje na brzopleto donošenje regulative, bez analize mogućih posljedica primjene ovih odredbi u praksi.

Ovi primjeri pokazuju kako je pandemija virusa COVID-19 u Hrvatskoj otvorila niz ozbiljnih pravnih pitanja. Od samog početka mjere koje su se poduzimale donošene su bez postojanja razrađenog sustava upravljanja u kriznim situacijama (koji je improviziran u hodu jer su se postojeća rješenja pokazala nezadovoljavajućima), što je odmah povuklo i pitanje nejasno definiranih ovlasti državnih tijela. Do ovog trenutka ni jedna od ovih dilema nije riješena.

2.Institucionalni okvir

Na ovom području može se postaviti pitanje – “Koja je uloga nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske?”. U hrvatskoj javnosti pojavilo se nekoliko mišljenja po ovom pitanju. Prema jednom, Stožer ne bi trebao biti operativno, već samo savjetodavno tijelo Vlade. Prema drugom, u djelovanje Stožera treba uključiti stručnjake iz cijelog niza područja kako bi njihovom ekspertizom poboljšali donošenje odluka u okviru ovog tijela. Prema trećem, Stožer se politički kompromitirao i treba ga zamijeniti nekim novim nacionalnim stožerom u kome će uz predstavnike vlasti biti zastupljena i politička oporba. Ovakva i slična mišljenja pokazuju nerazumijevanje funkcije stožera ili nekog sličnog tijela (bilo da je ono nazvano Središte za krizno upravljanje, Tim za odgovor u kriznoj situaciji i sl.) u uređenom sustavu upravljanja u kriznim situacijama.

Za ilustraciju ove činjenice možemo uzeti simbol mača kao prikaza djelovanja sustava u kriznoj situaciji. Dvije ključne komponente konstrukcije mača su balčak i oštrica. Koji bi dio mača bio ekvivalent djelovanja kriznog stožera? To bi bio samo vrh oštrice mača kao operativnog dijela cijelog sustava. Balčak mača je simbol temelja djelovanja cjelokupnog sustava. Na primjer, u slučaju vojne organizacije to je postojanje vojne strategije kao okvira za definiranje zadaće oružanih snaga, te vojne doktrine kao okvira definiranja načina borbenog djelovanja. U slučaju sustava upravljanja u kriznim situacijama to je ranije naveden primjer definiranja koncepta organizacije sustava, te na temelju tog koncepta izgradnja pravnog i institucionalnog okvira kojim se definiraju zadaće i načini djelovanja te određivanja operativnog tijela (npr. u SAD to su operativna središta za upravljanje krizama – Emergency Operations Centers, EOC – koja se organiziraju od lokalne do federalne razine vlasti). U oba primjera oštrica predstavlja sposobnosti koje su razvijene za djelovanje u kriznoj situaciji na temelju definiranih ciljeva i zadaća sustava. Pri tome, sam vrh oštrice – stožer civilne zaštite ili operativno središte za upravljanje krizama – samo je operativni dio sustava koji djeluje na temelju definiranih zadaća i dostupnih sposobnosti. Stožer (ili njegov drugačije nazvani ekvivalent) stoga nije tijelo za strateško planiranje, definiranje procedura i postupaka ili izradu ekspertiza. On je operativno tijelo koje djeluje na temelju navedenih priprema, ali upravo na temelju te osnove stožer treba ostvariti fleksibilnu primjenu donesenih planova i dostupnih sposobnosti.

Primjenjivo i na civilno upravljanje krizama?!

Tu govorimo o organizaciji zapovjednog lanca od strateškog stožera (to bi u hrvatskom slučaju bio nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske) do operativnih stožera na nižim razinama (to su u hrvatskom slučaju područni/regionalni i lokalni stožeri civilne zaštite). Način zapovijedanja primjeren ovoj zadaći je zapovijedanje usmjereno na misiju (Mission Command), vrsta zapovijedanja razvijena u vojnoj organizaciji koja je naknadno našla primjenu na civilnom području – u sustavima upravljanja u kriznim situacijama, pa i u privatnom sektoru. Bit ove vrste zapovijedanja je davanje velike slobode stožerima na taktičkoj i operativnoj razini u oblikovanju i provođenju odgovora na kriznu situaciju (ovisno o situaciji na terenu, koju najbolje poznaje taktički zapovjednik), pri čemu stožeri na višoj/strateškoj razini daju jasni strateški cilj djelovanja i osiguravanje potrebnih sposobnosti za djelovanje.

U hrvatskom slučaju nacionalni Stožer civilne zaštite bio bi najviše tijelo na strateškoj razini djelovanja s naglaskom na upravljanju, usmjeravanju i koordinaciji djelovanja podređenih stožera civilne zaštite. Kod područnih i lokalnih stožera naglasak bi trebao biti na operativnom djelovanju. Ključan je opći plan djelovanja koji se kaskadnim procesom prenosi s najviše na najnižu razinu djelovanja, pri čemu podređena razina (područni i lokalni stožeri civilne zaštite) planiraju operativno djelovanje u skladu s namjerom općeg plana, ali i u skladu s taktičkom situacijom na terenu.

U ovom modelu funkcije nacionalnog Stožera trebale bi biti sljedeće:

1. Zapovijedanje – odgovornost za sveobuhvatno operativno djelovanje sustava za upravljanje u kriznim situacijama, pri čemu je bitna brzina reakcije,
2. Koordiniranje – odgovornost za koordiniranje svih aktivnosti podređenih snaga na terenu, u skladu s planovima djelovanja napravljenim prije izbijanja krize,
3. Planiranje – primjena prethodno donesenih planova, odnosno modificiranje ili odbacivanje dotadašnjih planova ako to traži situacija na terenu,
4. Logistika – odgovornost za osiguravanje svih ljudskih, materijalnih i financijskih resursa za djelovanje operativnih snaga.

Kako se može ocijeniti dosadašnje djelovanje nacionalnog Stožera u ispunjavanju navedenih funkcija? Da su u radu Stožera vidljivi problemi, svjedoče sljedeći primjeri:

1. Obavijest Stožera civilne zaštite Krapinsko-zagorske županije od 24. lipnja 2020. godine kako se od nacionalnog Stožera traži da se izmjene preporuke po pitanju povratka zaraženih osoba u mjesto prebivališta (županijski i lokalni stožeri nemaju sposobnosti za to, te bi tu zadaću trebala preuzeti policija), te da jasno propiše pravila ponašanja koja će vrijediti za sve, i u političkoj kampanji (pred tadašnje parlamentarne izbore, op.a.), ali i za ponašanje na radnom mjestu i u javnom prostoru.
2. Stalne i višestruke kritike o nedovoljnosti predloženih kompenzacijskih mjera za gospodarske subjekte (mjere su fokusirane na očuvanje radnih mjesta, a ne na olakšavanje poslovanja u uvjetima kada je zarada gospodarskih subjekata minimalna ili nepostojeća dok se sve financijske i druge obaveze prema državnim institucijama i financijskom sektoru moraju ispunjavati).
3. Kašnjenja u (1) reakciji na tekuću situaciju i (2) u donošenju odluka. Na primjer, u nekoliko navrata istarski krizni stožer se našao u situaciju dužeg čekanja za dobivanjem hitnog odgovora na predložene mjere. Načelnik Stožera civilne zaštite Istarske županije Dino Kozlevac je u intervjuu danom 9. svibnja 2020. godine izjavio kako su mjere poduzete nakon 13. ožujka prošle godine u Istri (zatvaranje škola i vrtića, te zatim i ugostiteljskih objekata, prije svih ostalih u Hrvatskoj) iznenadile nacionalni Stožer civilne zaštite koji je naknadno pružio potporu tom koraku. Dana 19. lipnja 2020. godine načelnik Kozlevac je naveo kako se već tri tjedna čeka dobivanje protokola od strane nacionalnog Stožera o načinu postupanja u slučaju pojave oboljelih turista, te da će zbog nemogućnosti daljnjeg čekanja i činjenice da su obavljene sve pripreme istarski stožer donijeti i primijeniti odluku o postupanju u ovim slučajevima. Možda najozbiljniji slučaj ove druge vrste kašnjenja bilo je odlaganje uvođenja restriktivnih mjera koje su se trebale donijeti krajem listopada ili početkom prosinca prošle godine, kada se intenzivirao drugi val pandemije. Usprkos traženju eksperata, donošenje mjera je odloženo za kraj studenog (a sredinom prosinca one su dodatno zaoštrene nakon što prvobitna ograničenja nisu dala rezultate), a do tada se u razmahao drugi val te je tijekom studenog prošle godine (od 12. studenog pa do kraja mjeseca) Hrvatska po rastu smrtnih slučajeva bila najgora u Europi (što je vidljivo u izvještajima Europskog centra za kontrolu i prevenciju bolesti).

4. Načelnik Stožera Varaždinske županije Robert Vugrin je u intervjuu na Hrvatskoj televiziji 9. studenog 2020. godine iznio sljedeće probleme povezane s djelovanjem nacionalnog Stožera civilne zaštite i generalno cjelokupnog sustava upravljanja u kriznim situacijama:

–  Republika Hrvatska nije napravila jasan sustav iz kojeg bi ljudi vidjeli što ih očekuje. Uvođenje mjera trebalo bi se povezati s jačanjem intenziteta epidemije, a to bi trebalo vrijediti za sve županije (u trenutnoj situaciji dio županija poduzima jače mjere, a dio ne).

– Neke od mjera nacionalnog Stožera su nelogične. Vugrin je to ilustrirao primjerom neuvođenja restrikcija na sve vrste okupljanja. Umjesto zabrane svih okupljanja dopuštena su selektivna okupljanja – vjerska i kulturna, te rad ugostiteljskih objekata (u tom trenutku bio je dopušten rad ugostiteljskih objekata, op.a.) u situaciji kada su sva okupljanja u Varaždinskoj županiji trenutno jako opasna.

– Na nacionalnoj razini nisu donijete adekvatne kompenzacijske mjere gospodarskim subjektima zbog nastale štete (Varaždinska županija ih ne može ponuditi zbog nedostatka sredstava).

5. Dr. Leonardo Bressan, predsjednik Koordinacije hrvatske obiteljske medicine Primorsko-goranske županije je u intervjuu danom televiziji N1 dana 25. studenog 2020. godine naveo kako je loše upravljanje ovom kriznom situacijom (govoreći o slabom pridržavanju preporučenih načina ponašanja stanovništva u pandemiji) rezultat činjenice da su „odluke kriznog stožera na nacionalnoj razini prvo zakašnjele, drugo nepotpune-nedovršene i nejasne i treće bez alata za nadzor i sankcioniranje njihovog kršenja“. Dr. Bressan je konstatirao kako je najveći problem sporost nacionalnog Stožera u odlučivanju izazvana podložnosti različitim političkim pritiscima, a rezultat te situacije je uglavnom kašnjenje za situacijom i reaktivno a ne proaktivno djelovanje (što je po njemu rezultat neuključivanja u planiranje i rukovođenje liječnika primarne zdravstvene razine koji najbolje znaju situaciju na terenu, a čije se savjete ne sluša).
6. Analiza portala net.hr objavljena 30. studenog 2020. godine o stanju zdravstvenog sustava (Ivana Petrić, Dossier: zdravstvo: Što čeka sustav jednom kada ova pandemija završi) na temelju razgovora s nizom istaknutih liječnika navodi kako su najveće slabosti zdravstvenog sustava u pandemiji rezultat nedostatka strateškog promišljanja (odluke se donose na brzinu i bez dovoljnog promišljanja), organizacije (stalne improvizacije liječnika na koju su prisiljeni kako bi zdravstveni sustav funkcionirao), aktualne konfiguracije sustava financiranja i upravljanja sastavnicama zdravstvenog sustava (posebno je istaknuto preveliko opterećenje liječnika obiteljske medicine), te politiziranosti zdravstva.
7. Gotovo potpuna neaktivnost nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske nakon potresa na Baniji u siječnju 2021. godine. Osim donošenja dvije odluke (privremeno ukidanje propusnica za područje Banije i cjelokupne Hrvatske, odluka o prioritetnom cijepljenju stanovništva Banije protiv virusa COVID-19), Stožer u ovom slučaju nije preuzeo upravljanje kriznom situacijom.

Navedeni primjeri ukazuju na ozbiljne nedostatke u području (1) strateškog planiranja, (2) organizacije rada nacionalnog Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske, te (3) načina njegova djelovanja.

Manjak strateškog planiranja

Što radi hrvatsko Vijeće za financijsku stabilnost?

Da zbog slabo razvijenog strateškog planiranja u javnoj upravi nije stvoren okvir djelovanja sustava za upravljanje u kriznim situacijama može se ilustrirati primjerom nerazvijene financijske komponente sustava (Emergency Financial Management). Ovo je danas kritična komponenta planiranja upravljanja u kriznim situacijama koja se bavi djelovanjem potrebnim za ublažavanje posljedica ekonomskih gubitaka nastalih za vrijeme bilo kakve vrste katastrofalnog događaja, te planiranjem procesa ekonomskog oporavka. U hrvatskom slučaju vidljivo je kako ne postoji ni prethodno planiranje, a ni djelotvorna specifična institucija koja bi se bavila istim. Na primjer, u SAD to je Vijeće za nadzor financijske stabilnosti (Financial Stability Oversight Council), stvoreno 2010. godine sa zadaćom identificiranja rizika za financijski sustav SAD i reakcije na iste. Ovo vijeće (u kome se nalaze predstavnici federalnih regulatornih institucija) je u upozorenju objavljenom 7. prosinca prošle godine navelo opasnost da tržište kratkoročnih zajmova zbog pandemije neće biti u stanju zadovoljiti potrebe poslovnih subjekata i lokalnih vlasti što može dovesti do kolapsa američke ekonomije. Ovu ulogu u Hrvatskoj treba imati Vijeće za financijsku stabilnost osnovano 2014. godine, ali ovo tijelo u svom dosadašnjem radu nije pokazalo da može obavljati navedenu zadaću. Stoga je od početka krize u Hrvatskoj viđen reaktivni pristup u pružanju pomoći gospodarstvu usmjeren prema kratkoročnim učincima (očuvanje radnih mjesta) umjesto nastojanja za reformama koje bi uz kratkoročnu pomoć radi očuvanja likvidnosti tvrtki bile usmjerene na dugoročno rješavanje strukturalnih problema hrvatskog gospodarstva.

Iz gore navedenih primjera vidljivo je da ne postoji ni ikakvo sustavno planiranje za djelovanje hrvatskog zdravstvenog sustava tijekom pandemije, kao ni dugoročno planiranje rješavanja problema u ovom sektoru – čime bi se i stvorili uvjeti za njegovo efikasno djelovanje u zdravstvenim krizama. Za usporedbu, u Njemačkoj je konstantno ulaganje u javno zdravstvo i unapređivanje njegovog djelovanja dovelo do situacije da usprkos velikom broju zaraženih osoba zdravstveni sustav ni u jednom trenutku nije bio pred slamanjem. O stupnju organizacije govori i činjenica da je u svibnju prošle godine broj tjednih testiranja povećan sa 160.000 na 360.000 (koristeći mrežu 128 javnih i privatnih medicinskih ustanova), a broj postelja u intenzivnoj skrbi (ICU) je nakon izbijanja pandemije povećan sa 28.000 na 40.000 (između ostalog, i zbog obaveze saveznih država i okruga za preventivnim osiguravanjem ICU kapaciteta u zdravstvenim institucijama pod njihovom jurisdikcijom). To ne znači da nisu uočeni i ozbiljni problemi njemačkog zdravstvenog sustava, poput nedostatka zaštitne opreme. Ali po uočavanju problema poduzimaju se mjere za njihovo trenutno ublažavanje (hitna kupnja zaštitne opreme), te za dugoročno rješavanje problema (centraliziranje procesa nabave, zabrana izvoza zaštitnih sredstava, planiranje stvaranja 19 središnjih skladišta za stvaranje zaliha zaštitnih sredstava i poduzimanje mjera za poticanje domaće proizvodnje kako bi se smanjila potreba za uvozom zaštitnih sredstava).

Problemi u organizaciji rada Stožera CZ RH

Kako se to radi u SAD-u?

Druga skupina problema odnosi se na organizaciju rada nacionalnog Stožera. Generalno, organizacija stožera ili bilo kakvog sličnog tijela (npr. operativnih središta za upravljanje krizama) mora uključivati sve komponente koje omogućavaju ispunjavanje njegove funkcije. Navedeno pravilo vrijedi i za tijela u sustavu upravljanja u kriznim situacijama. Tako se u sastavu ranije navedenih američkih operativnih središta za upravljanje krizama (EOC) na razini federalnih institucija, nekih saveznih država i operativnih područja FEMA-e nalazi niz komponenata, organiziranih prema konceptu ESF (Emergency Support Functions – 15 temeljnih potpornih funkcija u kriznim situacijama; u nekim saveznim državama taj broj je i veći). Ove funkcije su grupirane u okviru unificiranog modela organizacije sustava upravljanja krizama (četiri organizacijske cjeline – operacije, planiranje, logistika, financije/administrativna potpora). EOC na nižim razinama su nešto drugačije organizirani, ali i oni slijede ovaj obrazac funkcionalnog strukturiranja centra. Ovo je opći okvir koji se prilagođava konkretnoj situaciji i zadaćama, te se ostvaruje velika fleksibilnost u organizaciji i radu EOC na svim razinama.

A kakva je situacija u Republici Hrvatskoj? Ustroj nacionalnog Stožera civilne zaštite te nižih (područnih i lokalnih) stožera određen je Pravilnikom o sastavu stožera, načinu rada te uvjetima za imenovanje načelnika, zamjenika načelnika i članova stožera civilne zaštite, aktom donesenom 2019. godine. Ovaj pravilnik propisuje sastav i način rada, ali ne i organizaciju rada stožera civilne zaštite. Pravilnikom se navodi sastav članova i uvjeti njihovog imenovanja (načelnici javnih institucija – policija, vatrogastvo, zdravstvene institucije i dr.), zadaće stožera, načini aktiviranja i rada (jako općenito), ali ne i organizacija rada. U okviru stožera ne postoje komponente koje bi osigurale stručnu i operativnu potporu, već se iste dobivaju od drugih tijela državne uprave. U slučaju nacionalnog Stožera to je MUP, koji pruža administrativno-tehničku potporu (čl. 15. stavak 1), a za stožere na nižim razinama državna tijela i druge institucije (npr. privatni sektor) čiji predstavnici su članovi stožera koji daju stručnu i operativnu potporu (čl. 15 stavak 2). To zapravo znači da ne postoji jedan opći model organizacije stožera civilne zaštite, već sve ovisi o organizacijskim sposobnostima (ili nesposobnostima) načelnika stožera, te sposobnostima drugih državnih tijela čiji su predstavnici u stožeru.

Iskustvo iz tekuće krize pokazalo je sve nedostatke ovakvog organiziranja stožera civilne zaštite. S jedne strane tu je pozitivan primjer stožera civilne zaštite Istarske županije. Uspješno djelovanje ovog stožera rezultat je sljedećih činjenica:

1. Vrlo dobra organizacija stožera koja je omogućila uspješnu koordinaciju svih institucija i brzu reakciju u provođenju odgovora, posebno u identifikaciji kontakata zaraženih osoba i provođenju testiranja. Ključ uspješne organizacije je visoka stručnost članova stožera, što ukazuje na potrebu konstantnog školovanja i osposobljavanja osoblja za upravljanje u kriznim situacijama. Time je omogućena uspješna organizacija rada stožera i u uvjetima propisanim zakonom,
2. Potpora lokalnih i županijskih vlasti djelovanju stožera. Ne postoje politički pritisci prema stožeru i mjerama koje provodi,
3. Potpora stanovništva mjerama stožera. Stožer je efikasnim djelovanjem stvorio među istarskom populacijom povjerenje i spremnost za daljim prihvaćanjem njegovih odluka i mjera.

Potpuno suprotnu sliku pruža djelovanje stožera civilne zaštite Zadarske županije. Nakon dobrih rezultata postignutih za vrijeme prvog zatvaranja uslijedilo je popuštanja mjera tijekom ljeta. U istom razdoblju slučajevi nepostupanja prema prekršiteljima donesenih mjera izazvali su podjele unutar stožera. To je kulminiralo krajem listopada kada stožer donosi odluku o promjeni načina praćenja kontakata zaraženih osoba. Umjesto da epidemiolozi utvrđuju kontakte zaraženih osoba, sada zaražene osobe trebaju epidemiolozima prijaviti kontakte samo s osobama iz zdravstvenog sustava i iz domova za starije. Kako se ostali kontakti ne moraju prijaviti došlo je do naglog širenja virusa. Donošenje mjera je kasnilo (prekasna odluka o prelasku rada u osnovnim i srednjim školama na održavanje nastave isključivo na daljinu). Komunikacija stožera prema javnosti svedena je na minimum, a dio članova nastoji opravdati jasno vidljive propuste u radu stožera. Za propuste u radu stožera do sada nitko nije odgovarao. Postojanje dvostrukih mjerila u djelovanju stožera postepeno je dovelo do gubitka povjerenja građana u njegov rad i masovnog nepridržavanja epidemioloških mjera. To je vidljivo u masovnom izbjegavanju samoizolacije zaraženih osoba, koje je olakšano nepostojanjem dovoljnih kapaciteta policije za njihov nadzor. Usprkos svemu navedenom nadzor napravljen 28. studenog prošle godine nije detektirao nikakve probleme.

Damir Trut i Davor Božinović – treba li Ravnateljstvo civilne zaštite biti dio MUP-a RH?

Problem nepostojanja ujednačenog modela organizacije vidljiv je i u radu nacionalnog Stožera civilne zaštite. Očito je da potpora koju u okviru MUP-a daje Ravnateljstvo civilne zaštite nije dovoljna. To ponovno skreće pažnju na organizaciju i način rada Ravnateljstva. Već i sam naziv – ravnateljstvo – ukazuje da se u odnosu na tijelo koje je ova institucija 2019. godine zamijenila (Državna uprava za zaštitu i spašavanje) radi o hijerarhijski nižoj instituciji koja nije nezavisna, već je smještena u okviru MUP-a. Iako je raspuštanjem DUZS-a i stvaranjem Ravnateljstva trebalo postići bolje djelovanje sustava civilne zaštite, upitno je da li se u tome uspjelo. Došlo je do mehaničkog spajanja komponenti sustava u okviru Ravnateljstva, ali vatrogastvo je izdvojeno u zasebnu cjelinu. Premda je u odnosu DUZS-a i vatrogastva konstantno bilo velikih problema, da li je rješenje izdvajanja cjelokupnog vatrogastva (Hrvatska vatrogasna zajednica) u zasebni ured državne uprave zadovoljavajuće rješenje? Sada imamo situaciju da je Ravnateljstvo civilne zaštite hijerarhijski niže od Hrvatske vatrogasne zajednice, iako bi funkcionalno odnos trebao biti obratan (vatrogastvo kao dio civilne zaštite). U biti, umjesto jačanja jedinstvenog djelovanja imamo proces dalje fragmentacije sustava civilne zaštite.

Jedna od zadaća Ravnateljstva je i pružanje potpore radu nacionalnog Stožera civilne zaštite, za što je zadužen Operativni centar civilne zaštite. U teoriji, ovaj centar bi trebao obavljati mnoge funkcije integrirane u organizaciju EOC. Međutim, centar treba pružati potporu cijelom Ravnateljstvu, a ne isključivo nacionalnom Stožeru civilne zaštite, a iz opisa njegovih zadaća vidljivo je da ne obuhvaća sve funkcije koje ima EOC. Isto tako, s obzirom da je od ustrojavanja Ravnateljstva prošlo samo nešto više od godinu dana, opravdano je pitanje da li ima dovoljno osposobljenog i obučenog osoblja za djelovanje u kriznim situacijama, te da li su razvijene i uvježbane procedure djelovanja. Iskustvo s potresom na području Banije pokazuje da to nije slučaj. U zadnja tri tjedna u medijima se svaki dan pojavljuju novi primjeri nepripremljenosti i nesposobnosti sustava civilne zaštite u kriznom djelovanju. To je potvrđeno i u medijima nedavno objavljenom sadržaju izvješća MUP-a za 2019. godini u kome se konstatira sljedeće:

1. Spremnost sustava civilne zaštite za upravljanje rizicima i spašavanje svih kategorija vrijednosti izloženih štetnim utjecajima katastrofa je niska,
2. Spremnost civilne zaštite u preventivnom djelovanju je niska,
3. Vrlo niska spremnost operativnih snaga lokalne i područne samouprave,
4. Potreba dopunjavanja i prilagođavanja normativnih akata koji reguliraju organizaciju i rad civilne zaštite.

Navedene ocjene MUP-a potvrđuju opažanje o upitnoj sposobnosti Ravnateljstva civilne zaštite da ispuni predviđene zadaće, uključujući i pružanje potpore nacionalnom Stožeru.

Načini djelovanja Stožera CZ RH

Tomo Medved – stožer ili parastožer?

Napokon, dolazimo i do zadnjeg pitanja. Čemu zapravo služi nacionalni Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske? U teoriji, ovaj stožer trebao bi se baviti svim vrstama prijetnji i rizika, ali kao što je ranije rečeno – Stožer se (osim donošenja dvije mjere) uopće nije aktivirao u slučaju potresa na području Banije. Razlog tome je u činjenici da je Stožer stvoren samo za jednu zadaću – djelovanje u krizi izazvanoj širenje virusa COVID-19. On nema ni ljudstvo, a ni sposobnosti upravljanja drugim vrstama kriza, pa tako i  zadnjom krizom nastalom potresom. Razlog tome je upitnost pružanja djelotvorne potpore od strane Ravnateljstva, kao i cjelokupno stanje sustava civilne zaštite. To je dovelo do odluke o stvaranu novog posebnog stožera pod vodstvom ministra branitelja Tome Medveda. Ovo ne samo da stvara probleme koji su već navedeni u analizi pravnog okvira, već otvara i pitanje da li to znači da će se u budućnosti za svaku vrstu nesreća i katastrofa osnivati novi stožer? To otvara mogućnost da će postojati ne jedan već niz nacionalnih Stožera civilne zaštite, ovisno o vrsti nesreće i o geografskoj lokaciji. Umjesto toga, cjelokupni sustav trebao bi se urediti da omogući davanje sposobnosti nacionalnom Stožeru za uspješno djelovanje i u slučaju višestrukih istovremenih kriza, a stožerima na nižim razinama potrebne organizacijske sposobnosti i potpora više razine u djelovanju prilagođenom situaciji na terenu (zapovijedanje usmjereno na misiju). U protivnom samo će se dodatno narušiti ionako nisku djelotvornost cijelog sustava.

Drugi problem je pitanje načina rada stožera. I nacionalni i svi drugi stožeri osnivaju se na isti način – okupljanjem visokih dužnosnika (nacionalna razina), odnosno načelnika potrebnih službi (niža razina). U svim ovim slučajevima stožeri nemaju integrirane organizacijske sposobnosti djelovanja (kao američki EOC), već su zapravo debatni klub koji se za organizaciju djelovanja mora oslanjati na vanjske subjekte. Sposoban zapovjednik može nadvladati ovo ograničenje, što pokazuje primjer stožera civilne zaštite Istarske županije. Potpuno suprotni primjer vidljiv je u Zadru. Osnivanje stožera za djelovanje na području Banije pokazuje sav apsurd ovakve situacije – članovi stožera su ministri i visoki dužnosnici, a nema ni jednog predstavnika lokalne javne uprave. Tako ustrojen stožer teško da će biti operativan jer to nije njegova namjena – on mora poslužiti kao dokaz da Vlada nešto radi i tako neutralizirati rastuće kritike nesposobnosti sustava civilne zaštite (a time i političke odgovornosti trenutne vlade za takvu situaciju). Stoga je jedino rješenje ove nakaradne situacije potpuno nova organizacija stožera civilne zaštite na svim razinama (zasnovana na funkcijama koje trebaju obavljati), što odmah pokreće i pitanje korjenite reorganizacije cjelokupnog sustava civilne zaštite.  Naime, uspostava stožera (ili operativnih centara) poput EOC-a traži stvaranje stalne profesionalne strukture na svim razinama organiziranja, te potpornih sposobnosti za njihovo djelovanje (novi pravni okvir, organizacija sustava školovanja i obuke, pitanje okvira za razvoj ovog sustava – da li će biti zadržani u MUP-u, premješteni u neko drugo ministarstvo, ili postati dio neke nove nezavisne institucije koja će u sustavu javne uprave biti zadužena za zadaću upravljanja u kriznim situacijama, i slično).

3. Krizno komuniciranje

U travanjskoj analizi istaknuto je kako je na ovom području u određenoj mjeri početno bio napravljen red (pitanje odnosa nacionalnog Stožera i nižih stožera), ali zapravo nije urađeno ništa više od toga. Pa i ti skromni postignuti rezultati su sada dovedeni u pitanje. Naime, nije dovoljno samo objavljivati dnevne izvještaje o broju zaraženih, umrlih i uvođenju novih mjera.

O čemu se radi? Bit krizne komunikacije nije samo puko iznošenje statističkih informacija o pandemiji. Bit je stvaranje značenja radi dobivanja potpore populacije za poduzete mjere. Politički vrh mora jasno naznačiti kako postoji način izlaska iz krize kroz davanje njegovog viđenja situacije te krajnjih ciljeva koji se moraju postići nakon pandemije (što uključuje i jasno definiran način kako će se postići ti ciljevi, a ne samo opći opis ciljeva). Samo na taj način bit će prihvaćene odluke političkog vrha, a time se stvara i održava konsenzus javnosti nužan za djelovanje u krizi. Do sada ovaj cilj nije postignut u tekućoj krizi, na što ukazuju sljedeće činjenice:

1. Nepostojanje profesionalnih stručnjaka za krizno komuniciranje koji bi morali voditi cijeli proces umjesto političara. Postoji razlog zašto krizno komuniciranje moraju voditi ekspertni timovi i zašto se ova komunikacija detaljno planira i uvježbava prije izbijanja krize (prikupljanje i analiza podataka, planiranje načina i sadržaja komunikacije, oblikovanje sadržaja i načina slanja poruka prema pojedinim segmentima populacije, određivanje voditelja komunikacije) – to je prije navedeno stvaranje značenja koje daje sadržaj porukama koje se šalju prema stanovništvu.

Nažalost, takav pristup nije bio moguć u Hrvatskoj na početku krize. Improvizirani sustav upravljanja u kriznoj situaciji i nerazvijeno strateško planiranje spriječili su – između ostaloga – i poduzimanje gore navedenih priprema na području kriznog komuniciranja. Umjesto toga odabran je pristup u kome krizno komuniciranje nose pojedine osobe iz politike i struke umjesto ekspertnih timova. Kroz odabir članova nacionalnog Stožera (pri čemu je bio naglasak na njihovoj stručnosti i sposobnosti pružanja empatije) nastojalo se u javnosti stvoriti simpatije prema glasnicima i sadržajima koje prenose. Time se prikrivala činjenica nepostojanja jasnih poruka usmjerenih na stvaranje značenja. Ovakav pristup funkcionirao je u početnoj fazi krize (kraj veljače – kraj travnja 2020.), ali ubrzo nakon toga počeo je pokazivati nedostatke. Prvi problem je bio u činjenici da članovi nacionalnog Stožera nisu profesionalni komunikatori te su vrlo brzo počeli pokazivati umor i niz grešaka u komunikaciji koje bi profesionalci vjerojatno izbjegli. Drugi problem je u činjenici da su članovi nacionalnog Stožera vrlo brzo počeli praviti kompromise i pokušali opravdati očito dvojbene poteze Vlade (npr. sjetite se objašnjenja Krunoslava Capaka danog 23. lipnja 2020. godine. nakon teniskog turnira u Zadru, zašto premijer Plenković ne treba otići u samoizolaciju iako je imao kontakt sa zaraženom osobom: “Nije bilo fizičkog kontakta. Dodir šakama se ne smatra bliskim kontaktom. Dakle, naš premijer nije ostvario bliski kontakt s Novakom Đokovićem, i ako on i jest pozitivan, premijer ne mora u samoizolaciju“). Time se postepeno počela smanjivati vjerodostojnost članova Stožera, te i time i poruka koje šalju.

2. Smanjivanje kvalitete dnevnih informacija o situaciji. Uz stalno prisutan problem čestog nepodudaranja podataka nacionalnog Stožera i područnih/lokalnih stožera, s prolaskom vremena postalo je vidljivo prenošenje naglaska sa sadržaja o dnevnoj situaciji na pokušaje opravdavanja poteza Vlade.

To je na primjer vidljivo u otvorenom pismu koje je znanstvenik Ivan Đikić uputio premijeru Plenkoviću 17. prosinca prošle godine u kojem navodi propuste u kriznoj komunikaciji. Đikić je kritizirao premijerov nastup na konferenciji za novinstvo održanoj dan ranije tijekom koje je Plenković – umjesto davanja konkretnih odgovora na novinarska pitanja o stanju i brojevima u Hrvatskoj – pokušao odgovoriti tvrdnjom da je situacija u Njemačkoj gora nego li u Hrvatskoj (što je Đikić opovrgnuo podacima danim u pismu). I ranije su hrvatski znanstvenici tražili uvođenje drugačijeg načina komunikacije nacionalnog Stožera s javnosti, veću transparentnost u podacima o širenju zaraze, ustrojavanje javnog registra statusa zaraženih osoba. Ovi problemi u komunikaciji i dalje nisu riješeni.

3. Nekonzistentnost slanih poruka. Da bi imale odgovarajući učinak poruke slane u kriznom komuniciranju moraju biti nedvosmislene i dosljedne. Nekoliko primjera pokazuje da to nije slučaj u ovoj krizi.

Prvi primjer je poruka premijera Plenkovića o pobjedi nad koronom izrečena u nekoliko navrata tijekom početka ljeta prošle godine. Iako se premijer naknadno pokušao opravdati da je mislio samo na prvo poluvrijeme, to je bilo prekasno da poništi učinak koji je poruka imala u trenutku njezina slanja (pitanje koliko je tadašnji stav javne osobe na najvišem položaju u državi doprinio percepciji umanjivanja opasnosti od virusa u hrvatskoj javnosti). Drugi primjer je slanje poruke kako do novog zatvaranja ni na koji način neće doći jer bi to bilo pogubno za hrvatsku ekonomiju. Ova poruka je naglašavana sve do početka listopada kada njezin intenzitet počinje slabiti (zbog činjenice da je vjerojatnost novog zatvaranja kao efikasne mjere za smanjivanje širenja broja zaraženih ponovno postala realnost, što pokazuju mjere koje su počele poduzimati mnoge članice EU). U porukama slanim tijekom listopada je naglašavano da zatvaranja neće biti osim “ako situacija eskalira” (Andrej Plenković, 21. listopada 2020.). Nakon što je sredinom studenog po stopi smrtnost Hrvatska izbila na sam vrh u Uniji, krajem mjeseca donesene su stroge mjere zatvaranja. Treći primjer je postojanje dvostrukih standarda po pitanju sankcioniranja prekršitelja mjera. Iako Vlada od početka krize šalje poruku “Ostanimo odgovorni”, slučajevi objavljeni u medijima (a posebno u siječnju ove godine) pokazuju kako se u pri nepridržavanju mjera često kažnjavaju građani, ali ne i predstavnici organa vlasti, Katoličke Crkve ili organizatori različitih vrsta velikih okupljanja (od svadbi do prosvjeda) pri čemu se krše donesene epidemiološke mjere.

4. Zanemarivanje komunikacije putem interneta i društvenih mreža. Ova dimenzija krizne komunikacije brzo se razvija u drugim zemljama, ali u Hrvatskoj je zapostavljena. Komunikacija se svodi na objavu dnevnih medijskih konferencija nacionalnog Stožera, pri čemu se prezentira samo statistika o broju zaraženih i smrtnih slučajeva te novim mjerama. Uvelike je propuštena mogućnost korištenja ovih medija za edukaciju stanovništva te prilagođavanje sadržaja edukacije različitim skupinama stanovništva.
5. Prebacivanje odgovornosti. U političkoj komunikaciji postoji pojava koja se zove igra prebacivanja krivnje (blame game). To je primjena određenih strategija u komunikaciji od strane neke organizacije s ciljem prebacivanja krivnje na druge subjekte (kroz pripisivanje odgovornosti za neuspjeh na te subjekte) ili kroz negiranje neadekvatnog postupanja. Ova pojava često je prisutna u kriznom komuniciranju. Najčešća strategija koja se koristi je strategija žrtvenog janjeta (scapegoating). Cilj strategije je utjecaj na javnost radi promjene percepcije krivnje organizacije za neki događaj koji ima izražene negativne posljedice. To se nastoji postići kroz izgradnju uvjerenja da je organizacija djelovala ispravno (ali da je nepovoljni sticaj okolnosti stvorio pogrešnu percepciju u javnosti) ili u slučaju kada to nije moguće (kada nema sumnje u krivnju organizacije) – kroz pronalaženje krivaca u njezinim redovima koji su individualnim djelovanjem doveli organizaciju u tešku situaciju. Krajnji cilj je oblikovanje uvjerenja u javnosti da je organizacija uspješno riješila problem ili odlučno rješavala kriznu situaciju, iako u stvarnosti nije došlo do promjene u načinu njezina djelovanja (a time ni do ispravljanja problema).

Dva primjera ukazuju na pokušaj prebacivanja odgovornosti u tekućem kriznom komuniciranju. Prvi primjer je teza da je za negativne posljedice krivo stanovništvo jer se ne pridržava uputa nacionalnog Stožera i Vlade. To je vidljivo u izjavi predsjednika Sabora Gordana Jandrokovića danoj u prosincu prošle godine, kada je naveo da se većina građana pridržava mjera, ali eto postoji manjina koja to ne radi i time sve dovodi u opasnost. Također je optužio kritičare da su potkapacitirani. Time je odbacio svaku odgovornost neuređenog sustava upravljanja u krizi (Jandroković je naglasio da u ovom trenutku pitanje odgovornosti neće pomoći poboljšavanju situacije već to treba ostaviti za budućnost). Drugi primjer je oštar napad na svaku kritiku djelovanja Vlade u tekućim krizama. Već u ožujku prošle godine ministar zdravstva Beroš je kao odgovor na problem nedostatka medicinske opreme napao neke liječnike kao petu kolonu koja skriva opremu kako bi lažno prikazala stanje (ministar je kasnije priznao da je reagirao impulzivno). Vrhunac ovakve percepcije je izjava premjera Plenkovića od 5. siječnja ove godine kada je napao kritičare mjera koje je Vlada poduzela na Baniji nakon potresa (dao je ocjenu kako je reakcija državnih službi bila odgovarajuća i pravovremena, premda se to baš i nije slagalo sa situacijom na terenu). Prema njemu, cilj ovih napada bio je “demontaža povjerenja u državu i njene institucije“. U istom kontekstu može se navesti i izjava potpredsjednice Europske komisije Dubravke Šuice dana na video konferenciji Predsjedništva HDZ-a održanoj 11. siječnja ove godine (prema navodima televizije N1 izjavila je “da je evidentno da mediji pokušavaju srušiti HDZ, a da se to vidi i iz toga što Banovinu zovu Banijom“).

Koronavirus.hr – statistika je početak i kraj

*Nakon ovog općenitog sagledavanja stanja i problema sustava upravljanja krizama u RH, u idućem nastavku autor se pobliže pozabavio problemom politizacije ukupnog hrvatskog sustava upravljanja krizama, te je ponudio i načine uklanjanja uočenih sustavnih nedostataka

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 25. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (2/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-2-3/

Dosadašnje djelovanje sustava za upravljanje u kriznim situacijama u Hrvatskoj potvrđuje prethodno danu ocjenu o njegovoj ad hoc improvizaciji u tekućoj krizi. Premda je ovako improvizirani sustav ispunio ulogu po izbijanju krize izazvane pandemijom virusa COVID 19,  problemi koji su se pokazali tijekom pojave drugog pandemijskog vala pokazuju sva ograničenja i negativne posljedice konstantnog improviziranja. U prvom od tri dijela ove analize razmatra se problem nepostojanja koncepta razvoja sustava upravljanja u kriznim situacijama, problem ograničenih sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi Republike Hrvatske, te pravni problemi koji su proizašli iz improviziranog sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Kriza, upravljanje i izazovi

Nakon godinu dana uspostave i djelovanja hrvatskog sustava za upravljanje u kriznim situacijama može se konstatirati kako je potvrđena prethodno iznesena tvrdnja o improvizaciji u njegovom organiziranju i djelovanju dana u ranijoj analizi objavljenoj na ovom portalu (Hrvatski paradoks: improvizacija umjesto organiziranog sustava, 17. travnja 2020.). Iako su problemi već bili vidljivi u fazi improviziranja odgovora na krizu u razdoblju od početka veljače do sredine travnja 2020. godine, pokušaj normalizacije koji je uslijedio s popuštanjem uvedenih mjera, a zatim i pojava drugog pandemijskog vala, pokazali su sve nedostatke ovakvog pristupa i probleme koji proizlaze iz njega. Istovremeno su postali vidljivi i izazovi koji proizlaze iz politizacije prisutne u djelovanju ovako organiziranog sustava za upravljanje u kriznim situacijama.

Ograničenja improvizacije

Uočeni problemi mogu se analizirati kroz osvrt na faze procesa upravljanja u kriznim situacijama. Djelovanje u krizi se obično dijeli u četiri faze: ublažavanje, pripravnost, odgovor i oporavak (u novijim podjelama uvode se i dodatne faze djelovanja). Za potrebu ove analize cjelokupni ciklus je podijeljen u tri faze: (1) pred-krizno razdoblje (faza priprema i prevencije), (2) odgovor na nastalu krizu, i (3) post-krizno razdoblje (evaluacija djelovanja u krizi, te pripreme koje se izvode na temelju uočenih nedostataka i nužnih promjena organizacije i djelovanja u krizi). Ova pojednostavljena metodologija odabrana je zbog improvizacijskog karaktera hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama. S obzirom na neizgrađen sustav jednostavnije je grupirati navedene faze u tri skupine umjesto pokušaja analiziranja njegovog djelovanja po svakoj fazi (dvojbeno je da li se za pojedine faze osim općih konstatacija može nešto navesti). Također, treba uzeti u obzir da u tekućoj pandemijskoj krizi krizni ciklus nije završen. Mi smo trenutno u drugoj fazi ciklusa (kratkotrajno smanjenje intenziteta pandemije tijekom ljetnih mjeseci nije značilo i završetak ove faze), te će se u analizi dopuniti ranije dan prikaz djelovanja hrvatskog sustava upravljanja u kriznim situacijama u prve dvije faze.

(1) Pred-krizno razdoblje

Ova prva faza kriznog ciklusa je ključna za uspjeh svakog sustava upravljanja u kriznim situacijama. Ključ uspjeha je stvaranje okvira za djelovanje u krizi, ne samo tijela javne uprave (whole-of-goverment approach) već cjelokupne društvene zajednice (whole-of-society approach). U ovoj fazi državna tijela trebaju stvoriti okvir za krizno djelovanje koji će izbijanjem krize omogućiti preuzimanje vodstva i legitimiranje njihovog autoriteta u poduzimanju potrebnih mjera odgovora. U postizanju ovog cilja ključno je jasno razumijevanje uloge i odgovornosti svih subjekata sustava za upravljanje u kriznim situacijama. To se postiže kroz:

1. Jasno definiranje uloga tijela državne uprave i nedržavnih organizacija (privatni poslovni subjekti, udruge građana, akademske institucije i druge) u odgovoru na krizu.
2. Povezano planiranje odgovora na krizu na državnoj i lokalnoj razini.
3. Identificiranje i uklanjanje prepreka te nedostataka koordinacije djelovanja svih subjekata sustava.

Da bi se navedeno moglo ispuniti u ovoj fazi treba ispuniti dva preduvjeta. (1) Prvi je oblikovanje i usvajanje sveobuhvatnog koncepta sustava upravljanja u kriznim situacijama, te nakon toga stvaranje pravnog i institucionalnog okvira za provedbu donesenog koncepta. (2) Drugi preduvjet je razvoj sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi.

Kako ocijeniti dosadašnje iskustvo po pitanju prve faze kriznog ciklusa u Hrvatskoj? Po pitanju sveobuhvatnog hrvatskog koncepta sustava upravljanja u kriznim situacijama može se konstatirati (1) kako navedeni koncept u ovom trenutku ne postoji. Po pitanju (2) sposobnosti strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi ove su sposobnosti vrlo ograničene te kao takve ne pružaju zadovoljavajući temelj za djelovanje sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Premda se već četiri godine priča o hrvatskom sustavu domovinske sigurnosti kao sveobuhvatnom okviru za odgovor na široki spektar prijetnji i ugroza, do danas nije predstavljen nikakav koncept na kojem se on zasniva. Ova činjenica će se ilustrirati analizom koncepta sustava domovinske sigurnosti u Sjedinjenim Američkim Državama i njegove operacionalizacije, te s hrvatskom praksom na ovom području. Ipak, prije ove usporedbe potrebno je objasniti značenje koncepta za izgradnju sustava upravljanja u kriznim situacijama.

Generalno, koncept (lat. “conceptum” – nešto što je smišljeno, planirano) opisuje metode, tehnike i planove upotrebe određene vrste sposobnosti za ostvarivanje postavljenih ciljeva organizacije. Koncept predstavlja opću ideju o tome kako određena organizacija u budućnosti namjerava ispunjavati (definira zadaću i komponente organizacije, način njihovog djelovanja, vremenski okvir i operativno okruženje), te opisuje sposobnosti koje su potrebne za ostvarivanje tih ciljeva. Koncept daje načela organizacije i njezina djelovanja za srednjoročno (5-10 godina) i/ili dugoročno (do 20 godina) razdoblje. Uz institucionalni i pravni okvir koncepti definiraju i sposobnosti potrebne za ostvarivanje definiranih ciljeva, prioritete djelovanja, te služe kao temelj za organiziranje procesa evaluacije postignutih rezultata. Ali koncepti nisu detaljne instrukcije i metode djelovanja (koncept se ne bavi tekućim operativnim djelovanjem) – to je opći strateški okvir koji daje smjernice na temelju kojih se organizira institucionalni i pravni okvir djelovanja određene organizacije.

SAD i Homeland Security

Sustav domovinske sigurnosti (Homeland Security), organiziran u SAD nakon 2001. godine, prvobitno je bio fokusiran na terorističku prijetnju, iako je novostvoreni sustav trebao pokrivati i klasično područje upravljanja u kriznim situacijama (prirodne i tehnološke nesreće). Problem usredotočenosti na protuterorističko djelovanje postao je vidljiv u nesposobnosti sustava za učinkovito djelovanje u slučaju prirodne katastrofe velikih razmjera, kao što je uragan Katrina koji je pogodio područje New Orleansa 2005. godine. Zbog toga je koncept sustava proširen, te je uz protuterorističku borbu (i druge unutarnje prijetnje sigurnosti) konačno praktično obuhvatio i velike prirodne te tehnološke nesreće/katastrofe, masovna ugrožavanja javnog zdravstva, kao i sve druge velike poremećaje koji imaju potencijal ugrožavanja života građana, djelovanja ekonomskog sustava, djelovanja pravnog sustava, te generalno funkcioniranja vladinih institucija i društva u cjelini.

To je vidljivo u revidiranom konceptu domovinske sigurnosti usvojenom za vrijeme administracije predsjednika Baracka Obame – Koncept zajedničkog upravljanja u kriznim situacijama (Homeland Security Enterprise) – koji se definira kao kolektivni napor i dijeljena odgovornost federalnih, državnih, lokalnih, plemenskih, teritorijalnih, nevladinih i poslovnih (privatni sektor) partnera – kao i pojedinaca, obitelji i zajednica koji dijele zajednički interes postizanja sigurnosti te zaštite Amerike i američkog stanovništva. U skladu s navedenim, domovinska sigurnost je definirana kao “sjecište evoluirajućih prijetnji i opasnosti s tradicionalnom odgovornosti vlade i građana za civilnu obranu, odgovor u kriznim situacijama, provođenje zakona, carinskog nadzora, kontrole granica i imigracije”. Kroz kombiniranje navedenih odgovornosti u jedan cjeloviti koncept sustav domovinske sigurnosti naglašava se potreba za zajedničkom akcijom i naporima prethodno odvojenih elemenata vlade i društva.

Tri podupiruća koncepta sveobuhvatnog pristupa domovinskoj sigurnosti su: (1) sigurnost (zaštita SAD, njezina stanovništva, vitalnih interesa i načina života), (2) otpornost i održivost (resillience – poticanje robusnosti, prilagodljivosti i sposobnosti za brzi oporavak na individualnoj razini, razini zajednice i sustava), te (3) naglašavanje carinske službe i trgovačke razmjene (ubrzavanje i provođenje zakonite trgovine, putovanja i imigracije). Na ovom temelju definirano je pet ključnih misija i njima pripadajućih zadaća sustava domovinske sigurnosti:

1. Sprečavanje terorizma i jačanje sigurnosti (sprečavanje terorističkih napada; sprečavanje neautorizirane upotrebe kemijskog, biološkog, radiološkog i nuklearnog materijala i sposobnosti; upravljanje rizicima usmjerenim prema kritičnoj infrastrukturi, zaštita vodstva, zaštita događaja),
2. Osiguravanje i upravljanje granicama (djelotvorna kontrola nad zračnim, kopnenim i pomorskim granicama SAD; zaštita zakonite trgovine i putovanja; ometanje i neutralizacija transnacionalnih kriminalnih organizacija),
3. Provođenje zakona o imigraciji (ojačavanje i djelotvorno upravljanje imigracijskim sustavom; sprečavanje nezakonite imigracije),
4. Osiguravanje kibernetičkog prostora (stvaranje sigurnog, zaštićenog i otpornog kibernetičkog prostora; promoviranje znanja i inovacije povezanih s kibernetičkim prostorom),
5. Osiguravanje otpornosti na prirodne i tehnološke nesreće (ublažavanje opasnosti; jačanje pripremljenosti; osiguravanje djelotvornog odgovora u kriznoj situaciji; brzi oporavak nakon krize).

Svi ovi koncepti i ciljevi koji su proizašli iz njih detaljno su analizirani i obrazloženi. Pravni okvir u kome su konkretizirana navedena konceptualna načela predstavlja Zakon o Domovinskoj sigurnosti (Homeland Security Act), koji na 178 stranica daje odredbe kojima se formira Ministarstvo domovinske sigurnosti kao institucionalni okvir djelovanja, detaljno razrađuje struktura i zadaće nove organizacije, te njezin odnos s ostalim državnim tijelima (integriranje dijela postojećih institucija na području upravljanja u kriznim situacijama s novim ministarstvom, te koordinacija s ostalim državnim institucijama). Ovaj zakon dopunjen je s deset predsjedničkih smjernica (Homeland Security Presidential Directives), izdanih za vrijeme administracije predsjednika Georga Busha mlađeg (između 2001. i 2004. godine), kojima se definiraju politike sustava na različitim područjima koje su kasnije dopunjene dodatnim smjernicama. Navedeni dokumenti predstavljaju pravni okvir za donošenje drugih zakonskih rješenja kojima se precizno reguliraju pojedina područja sustava (donesen je veliki broj zakona i podzakonskih akata). Ovaj opis sustava domovinske sigurnosti SAD dan je da bi se vidjelo kako izgleda uređen i jasno definiran sustav upravljanja u kriznim situacijama.

A Hrvatska?

Kakva je situacija u Hrvatskoj po ovom pitanju? Hrvatskim sustavom domovinske sigurnosti bave se samo dva dokumenta. Prvi je Strategija nacionalne sigurnosti iz 2017. godine, koja u poglavlju IV. kao jedan od strateških ciljeva koje treba ostvariti navodi razvoj sustava domovinske sigurnosti. Umjesto naznake koncepta na kome bi se sustav domovinske sigurnosti trebao zasnivati, tekst je isključivo deskriptivan (opisuje se potreba, ali ne i način na koji bi sustav trebao funkcionirati, generalno se navode tijela javne uprave koja bi bila obuhvaćena sustavom, upravljačko i koordinacijsko tijelo, potreba školovanja za potrebe sustava) i ne daje nikakvu naznaku ciljeva djelovanja sustava.

Drugi dokument je Zakon o sustavu domovinske sigurnosti iz 2017. godine. Ovo je vrlo kratak dokument (samo šest stranica i 22 članka) koji nije riješio ni jedno ključno pitanje potrebno za uspostavljanje i razvoj sustava domovinske sigurnosti. Kao i Strategija nacionalne sigurnosti, Zakon ne donosi nikakvu naznaku koncepta sustava i ciljeva koji se žele ostvariti. Jedino što se može iščitati iz zakona je da će se primijeniti načelo koordinacije, a ne integracije komponenti sustava nacionalne sigurnosti angažiranih za ove zadaće. Iako čl. 1 Zakona navodi da se “uređuje koordinirano djelovanje tijela sustava domovinske sigurnosti te provedba aktivnosti i zadaća iz nadležnosti tijela sustava domovinske sigurnosti koje proizlaze iz ovoga Zakona, a odnose se na upravljanje sigurnosnim rizicima i djelovanje u krizama“, već idući članak navodi da se zakonom ne mijenjanju nadležnosti tijela obuhvaćenih sustavom, već ona i dalje djeluju na temelju njihove nadležnosti regulirane drugim zakonskim i podzakonskim aktima. Kao koordinirajuće tijelo osnovana je Koordinacija za sustav domovinske sigurnosti koja čak nema ni svoje tajništvo (administrativnu potporu pruža Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost), a ostatak zakonskih članaka bavi se sastavom i administrativnim načinom rada koordinacije.

Iz oba dokumenta vidljivi su veliki nedostaci hrvatskog sustava domovinske sigurnosti:

1. Nepostojanje koncepta organizacije i djelovanja sustava te jasno određenih zadaća sustava domovinske sigurnosti,
2. Nepostojanje središnje institucije sustava koja upravlja sustavom i razvija ga. To može biti zasebna institucija poput američkog Ministarstva domovinske sigurnosti, ili se ova uloga može dodijeliti nekom od postojećih ministarstava (najčešće Ministarstvo unutarnjih poslova ili Ministarstvo obrane),
3. Svođenje koordinacije na organiziranje sastanaka bez jasne naznake što to tijelo točno treba raditi. U sustavima javnih uprava drugih država koordinacijska tijela ne služe samo za administrativnu potporu. Na područjima za koja su osnovana ova tijela koordiniraju pripremu i odobravanje strateških odluka vlade, definiraju prioritete i radni program realizacije donesenih odluka, te obavljaju nadzor provođenja odluka. To znači da koordinacijska tijela u javnoj upravi uz njihovu temeljnu zadaću imaju i snažnu regulatornu ulogu. Ništa od toga nije vidljivo u zakonskim odredbama i radu Koordinacije za domovinsku sigurnost.

U praksi ovo je značilo da nikada nije uspostavljen jedinstveni okvir i definiran način djelovanja sustava domovinske sigurnosti. Glavni pokretač ove ideje, bivši ministar obrane Damir Krstičević, percipirao je domovinsku sigurnost kao dio aktivnosti Oružanih snaga RH, dakle sastavnicu obrambenog sustava a ne sveobuhvatni okvir upravljanja u kriznim situacijama kojemu je vojna organizacija podređena (što je slučaj u SAD, gdje Oružane snage imaju jasno definiranu potpornu, a ne vodeću ulogu). Ova je činjenica vidljiva na vježbama sustava domovinske sigurnosti. Godine 2018. održana je vježba “Sigurnost 18” koja se bavila uvježbavanjem protupožarnog djelovanja, a godinu dana kasnije na vježbi “Sigurnost 19” opet se uvježbavalo međuresorno organiziranje protupožarnog djelovanja. Vježba “Kibernetički štit 2018” održana kao prva vježba sustava domovinske sigurnosti u ožujku 2018. godine predstavljala je samo kopiranje vježbe “EU CYBRID 17” održane u rujnu 2017. godine u Estoniji, a s obzirom da u Hrvatskoj ne postoji sveobuhvatni koncept kibernetičke sigurnosti kao ni njegova razrada na pojedinim područjima (barem do danas ovi dokumenti nisu predstavljeni) – ni ova vježba nije ni moga ići dalje od proklamiranog jačanja svijesti o ovoj vrsti opasnosti. Slično se može ocijeniti i vježba “Kibernetički štit 2019” koja je, kao i prethodna, bila samo tzv. table-top exercise (stožerna vježba). Ovakve vježbe izvode se radi definiranja područja odgovornosti i zadaća uključenih subjekata te radi dopune ili izmjene planova djelovanja u kriznim situacijama, a ne zbog sveobuhvatne provjere djelovanja svih komponenti sustava nacionalne sigurnosti na određenom području.

Tako je u razdoblju od 2017. godine do danas stvorena situacija da, usprkos deklarativnom proglašavanju uspostave i djelovanja sustava domovinske sigurnosti kao integriranog odgovora na široki spektar sigurnosnih prijetnji i rizika, zapravo djeluju dva slabo povezana sustava. U okviru obrambenog sustava nastavljena regularna zadaća pružanja potpore vojne organizacije civilnim vlastima u slučaju prirodnih nesreća (požari i poplave), dok je u okviru Ministarstva unutarnjih poslova (kroz DUZS, a zatim Ravnateljstvo civilne zaštite kao tijelo koje ga je naslijedilo) nastavljeno djelovanje ograničeno na zadaće traženja i spašavanja (na primjer vježba “MODUL 2019” na području grada Zagreba i Zagrebačke županije), te pripreme za tradicionalne zadaće civilne zaštite (reakcija u slučaju potresa, provođenje evakuacije i slično). Obje organizacije zajedno su sudjelovale na nekim vježbama, ali generalno svaka je bila fokusirana na svoje usko područje aktivnosti – što pokazuje da od integracije djelovanja nema ništa.

Drugi veliki problem je u izvođenju priprema za poznate prijetnje i rizike bez razmatranja drugačijih scenarija kao što se dogodilo u hrvatskom slučaju. To je generalno jedan od najvećih problema u djelovanju sustava za upravljanje u kriznim situacijama. Pripreme i planiranje za drugačije scenarije od svake organizacije traže velika financijska i materijalna ulaganja te promjenu strukture organizacije, a često izazivaju sukobe s drugim državnim tijelima po pitanju nadležnosti djelovanja. U takvim okolnostima jednostavnije je nastaviti pripremati se za znane i vjerojatne prijetnje. To dovodi do situacije da u slučaju nepredviđene prijetnje cijeli sustav ne može efikasno odgovoriti, te ga je u hrvatskom slučaju trebalo hitno zamijeniti improviziranim sustavom.

Kome treba strateško planiranje?

Drugi problem u Hrvatskoj predstavlja zanemaren razvoj sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi. Sustav za upravljanje u kriznim situacijama ne postoji sam za sebe. Njegovo stvaranje je rezultat procesa strateškog planiranja u javnoj upravi čime se definira potreba za razvojem i zadaćama takvog sustava. Na ovoj osnovi se u procesu strateškog upravljanja oblikuje navedeni sustav. Strateško planiranje (strategic planning) u javnom sektoru započelo se razvijati u SAD u 50-im i 60-im godinama prošlog stoljeća. Američki politolog John Bryson je strateško planiranje definirao kao “disciplinirani napor za stvaranjem fundamentalnih odluka i akcija koje oblikuju i vode se po pitanjima što je organizacija (ili drugi entitet), što radi i zašto to radi”. Strateško planiranje stoga usmjerava djelovanje organizacije u konkretne ciljeve (kroz stvaranje strategija, definiranje načina njihove primjene i provođenje naučenih lekcija iz primjene ovih strategija), te time predstavlja osnovu za strateško upravljanje.

To znači da nije moguće imati djelotvoran sustav upravljanja u kriznim situacijama ukoliko se kroz strateško planiranje u javnom sektoru ne odredi koncept koji definira njegove ciljeve, zadaće i sredstva za realizaciju istih.

U hrvatskom slučaju strateško planiranje u javnoj upravi je daleko od zadovoljavajućeg. Analiza Europske komisije o javnoj upravi u Hrvatskoj objavljena u travnju 2018. godine kao dio izvještaja o javnim upravama 28 članica Unije (Public administration characteristics and performance in EU28: Croatia) između ostalog navodi sljedeće činjenice:

1. Općenito razvoj koordinirajućih instrumenata u Hrvatskoj je obilježen neefikasnošću i pod utjecajem politički motiviranih razmatranja. Posljedica ovakvog pristupa su intenzivni i često neformalni politički utjecaj; nedostatak strateškog planiranja u djelovanju vlade; zanemarena sadržajna profesionalna analiza politika i njihovih utjecaja zasnovana na dokazima; izolacija, slaba komunikacija; nekoherentnost; fragmentacija; negativna koordinacija među ministarstvima; financijska, tehnička i pravna ograničavanja pristupu informacijama; još uvijek relativno slab utjecaj zainteresiranih društvenih subjekata na javne politike, regulacije i odluke. Središnja državna vlast nema dostatnu ekspertizu i sposobnost za detaljnu analizu politika (str. 113).
2. Kao veliki problem navodi se “paradoks papirnatih strategija”. Postoje mnogi strateški dokumenti, ali u njihovoj provedbi nedostaje politička potpora i sposobnosti za primjenu. Po dva indikatora – (1) sposobnosti provedbe i (2) međuministarska koordinacija – prema mišljenju Europske komisije Hrvatska je najgora zemlja u EU (str. 136).

Ovako oštra ocjena Europske komisije o sposobnostima strateškog planiranja u okviru javne uprave u Hrvatskoj ukazuje na dva međusobno povezana problema – (1) nepostojanje jedne institucije isključivo zadužene za strateško planiranje u javnoj upravi i (2) fokusiranje razvoja strateškog planiranja na usko područje umjesto razvoja sveobuhvatnog planiranja.

Od ukidanja Republičkog zavoda za društveno planiranje 1991. godine, u Republici Hrvatskoj ne postoji institucija koja se bavi svim aspektima strateškog planiranja. Ukinuta institucija nije bila zadužena za centralizirano ekonomsko planiranje, već strateško planiranje svih komponenti srednjoročne i dugoročne razvojne politike – ekonomskih, infrastrukturnih, demografskih, obrambenih. To je uključivalo i prostorno planiranje, te planiranje regionalnog razvoja. Kada je u listopadu 1991. godine taj zavod bio prebačen u tada osnovano Ministarstvo gospodarskog razvitka i sveden samo na ulogu ekonomske analitike (kao Državni zavod za makroekonomske analize i prognoze, koji je i sam ukinut 1996. godine) nestale su i sposobnosti strateškog planiranja u javnoj upravi Hrvatske. To je bio rezultat percepcije strateškog planiranja kao relikta bivšeg socijalističkog sustava te time neadekvatnog u ulozi instrumenta daljeg razvoja Hrvatske.

Posljedice ovih koraka bile su sljedeće:

1. Nestanak institucionalnog okvira sveobuhvatnog strateškog planiranja u javnoj upravi Republike Hrvatske. Nestanak zavoda nije značio samo gubitak institucionalnog okvira, već i razvoja stručnih kadrova za ovu namjenu jer su nakon ovog koraka hrvatske visokoškolske institucije ukinule kolegije povezane s procesom strateškog planiranja. Time ne samo da je prestalo školovanje kadrova, već se i prekida istraživanja, a time dolazi i do gubljenja znanja i iskustva povezanog sa strateškim planiranjem u javnoj upravi.
2. Zanemarivanje do tada pripremljenih planova i studija razvoja Hrvatske za razdoblje 90-ih godina prošlog stoljeća (24 razvojne studije koje su naručili tadašnja Samoupravna interesna zajednica znanosti SR Hrvatske i Republički fond za društveno planiranje SR Hrvatske, koje su se bavile društveno-ekonomskim razvojem Hrvatske do 1995. godine) koje su mogle poslužiti kao temelj strateškog planiranja u javnoj upravi novostvorene države.
3. Odljev preostalih stručnjaka za strateško planiranje iz javne uprave u financijske institucije, druge institute, te privatni sektor (banke i privatna poduzeća).

Nedostatak sveobuhvatnog strateškog planiranja bio je vidljiv u vrsti strategija i dugoročnih planova donošenih u Republici Hrvatskoj između 1991. i 2000. godine. Usprkos korištenju naziva dokumenata koji su upućivali na sveobuhvatno strateško planiranje (razvojne strategije, planovi dugoročnog razvoja, nacionalni planovi i programi), radilo se samo o dokumentima koji su bili sektorske strategije namijenjene razvoju pojedinih ekonomskih i drugih područja, a ne o povezanim strategijama koje bi nudile sveobuhvatni model daljeg razvoja Republike Hrvatske. Urušavanje sustava strateškog planiranja u javnoj upravi bilo je vidljivo i u neuspjehu projekta izrade strategije razvitka Hrvatske “Hrvatska u 21. stoljeću” za vrijeme vlade Ivice Račana (2000.-2003.). Radi izrade sveobuhvatnog strateškog dokumenta razvoja Hrvatske pokrenuta je izrada 19 parcijalnih strategija koje je po njihovom završetku trebalo objediniti u konačnu strategiju, osnovan je institucionalni okvir za izradu (posebna stručna služba), te angažirani brojni instituti i eksperti.  Na kraju projekt nije dao željene rezultate. Veliki broj sudionika, kašnjenje u izradi parcijalnih strategija, nerazvijena koordinacija i komunikacija među sudionicima i ministarstvima, te posebno nedostatak kadrova educiranih za strateško planiranje, kao i problem provedbe strateških dokumenata (nedostatak sveobuhvatne sustavne provedbene strategije i mehanizama njezine primjene) bili su razlozi neuspjeha.

Učinci ulaska u Europsku uniju

Tek će početak priprema za hrvatsko članstvo u EU nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u listopadu 2001., te dobivanja statusa zemlje kandidata za članstvo 2003. godine, dovesti do djelomične revitalizacije strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi. Radi ispunjavanja preuzetih iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te radi dobivanja sredstava iz strukturnih i kohezijskih fondova EU u predpristupnom razdoblju (izrada programskih dokumenata za ovu namjenu, izvješćivanje o njihovoj provedbi) razvijen je institucionalni i pravni okvir – ali samo za zadaće povezane s pristupnim programima, a ne za sveobuhvatno nacionalno strateško planiranje.

Što se tiče institucionalnog okvira, preuzet je Središnji državni ured za razvojnu strategiju osnovan 2001. godine za potrebe projekta “Hrvatska u 21. stoljeću” i 2006. godine preimenovan u naziv Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije s primarnom zadaćom pripreme strateških dokumenata za ovu svrhu (izrada strateškog dokumenta Okvir za usklađenost strategija 2007.-2013. na temelju kojeg je Europska komisija odobravala korištenje sredstava predpristupnog programa IPA). Nacionalna strategija regionalnog razvoja (2010.) i Zakon o regionalnom razvoju (2009.) predstavljali su pravni okvir za dobivanje sredstava od EU. Konačno 2011. godine osnovano je Ministarstvo regionalnog razvoja koje je preuzelo sve ove aktivnosti (godinu dana kasnije ukinut je Središnji državni ured za razvojnu strategiju i fondove EU), a zadaća novog ministarstva bila je provođenje regionalnog razvoja i priprema strateških dokumenata potrebnih za korištenje fondova EU. Dopune zakona o strateškom planiranju u javnoj upravi iz 2017. godine nisu bile usmjerene prema mijenjanju ove paradigme strateškog planiranja već samo prema poboljšavanju koordinacije pripreme i donošenja strategija. Tako sada imamo situaciju da su sve aktivnosti i sposobnosti strateškog planiranja usmjerene prema dobivanju sredstava iz EU fondova, a ne prema sveobuhvatnom planiranju za definiranje i ostvarivanje nacionalnih ciljeva razvoja Republike Hrvatske na osnovu kojih bi se (između ostalog) donosili prioriteti i planski dokumenti za korištenje sredstava EU.

Ovakav pristup je vidljiv i u nedavno usvojenom dokumentu “Nacionalna razvojna strategija Republike Hrvatske do 2030. godine“. Ovaj prijedlog sveobuhvatne razvojne strategije očito je napravljen s primarnim ciljem da posluži kao podloga za dobivanje sredstava iz EU fondova (mada je upitno da će Europska komisija uopće razmatrati sadržaj ovakvog općenitog dokzumenta), dok je precizno definiranje ne samo nacionalnih razvojnih ciljeva već i načina njihova postizanja u drugom planu. Na ovo ukazuje činjenica da strategija nije napravljena na temelju metodologije “ends-ways-means” (ciljevi-načini-sredstva). Svaka strategija – osim definiranja nacionalnih ciljeva koji se žele postići – mora odrediti i načine na koji će se ti ciljevi postići, te sredstva  koja se moraju primijeniti. Pogleda li se ova “razvojna” strategija, ona samo opisuje krajnje željeno stanje i to na vrlo optimističan način (postavlja se pitanje da li su autori ovog dokumenta uzeli u obzir posljedice tekuće pandemije) bez preciziranja druge dvije kategorije. To se može ilustrirati primjerom pitanja budućeg industrijskog razvoja Hrvatske. U dokumentu se na nekoliko mjesta općenito navodi potreba industrijske tranzicije, ali bez naznake kakva bi ona trebala biti i kako bi se trebala ostvariti. Ovako usko fokusiranje strateškog planiranja u hrvatskoj javnoj upravi na jedno područje dovelo je i do zanemarivanja drugih područja planiranja, uključujući i planiranje za slučaj pandemije. Kao primjer sveobuhvatnog planiranja za pandemiju može se uzeti primjer Njemačke.

A kako to radi Njemačka?

Strateško planiranje za slučaj pandemije u Njemačkoj započinje 2000. godine, a pet godina kasnije usvojen je detaljni nacionalni plan za borbu protiv pandemije na temelju kojeg su doneseni provedbeni planovi. Plan je prilagođen teritorijalnoj organizaciji zemlje, pri čemu ključnu ulogu imaju zdravstvene vlasti na razini saveznih država (16) i okruga (oko 400, tzv. lokalne zdravstvene vlasti, Gesundheitsämter, koje u tekućoj krizi imaju glavnu ulogu u praćenju širenja zaraze što je ključno za poduzimanje mjera suzbijanja iste), dok središnje vlasti definiraju zdravstvene standarde i pripremaju nacionalne smjernice i procedure djelovanja. Središnja zdravstvena institucija zadužena za organiziranje djelovanja u slučaju pandemije je Institut Robert Koch. Zakonski okvir djelovanja pruža Zakon o zaštiti od zaraze (Infektionsschutzgesetz) donesen 2000. godine (zakon daje ključnu ulogu u organiziranju djelovanja saveznim državama, ali promjenama napravljenim u studenom prošle godine dana je veća uloga saveznim vlastima jer je praksa pokazala probleme u koordinaciji i brzini djelovanja između Berlina i saveznih država). Ključna odluka za održavanje sposobnosti u slučaju pandemije bilo je kontinuirano razvijanje sustava javnog zdravstva. Godišnja njemačka izdvajanja za zdravstvo kreću se između 11 i 12 posto BDP, a navedena sredstva se racionalno troše što je vidljivo u razvoju mreže bolnica na razini saveznih država i općina. Na opisani način u okviru njemačke javne uprave stvoren je okvir koji omogućava u slučaju pandemije brzo aktiviranje unaprijed pripremljenih planova djelovanja sustava za upravljanje u kriznim situacijama. U Republici Hrvatskoj ne postoji ekvivalent ovako sveobuhvatnog planiranja za krizne situacije.

U zaključku, u Hrvatskoj nije uspostavljen funkcionalan sustav upravljanja u kriznim situacijama. Kombinacija nepostojanja koncepta razvoja takvog sustava, te postojanja sustava strateškog planiranja u javnoj upravi fokusiranog samo na jedno područje dovela je do toga da nije stvoren integrirani sustav upravljanja u kriznim situacijama. Usprkos deklarativnom proglašavanju sustava domovinske sigurnosti, u stvarnosti su Oružane snage nastavile s tradicionalnom potporom civilnim vlastima u slučajevima prirodnih nepogoda (poplave, požari), dok su se u okviru MUP-a aktivnosti fokusirale na usko područje traženja i spašavanja. Pri tome obje strane su napravile klasičnu grešku na području upravljanja krizama – pripremanje za poznate prijetnje i rizike umjesto stvaranja sposobnosti za neočekivane prijetnje poput pandemije, ili istovremeno djelovanje dviju prijetnji (pandemija i potres, prvo u ožujku prošle godine u Zagrebu, a zatim krajem godine na Baniji).

*Nakon ovog općenitog sagledavanja stanja i problema sustava upravljanja krizama u RH, u idućem nastavku autor se pobliže pozabavio hrvatskim odgovorom na aktualnu epidemijsku krizu

**Gost autor je doc. dr. sc. ROBERT BARIĆ s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. On je temeljem svog iskustva u sustavu obrane i nacionalne sigurnosti RH 22. ožujka 2021. godine na internetskom portalu akademskog časopisa za politologiju i srodne discipline „Politička misao“ (http://politickamisao.com/) objavio tekst „Ograničenja improvizacije i opasnost politizacije (1/3)“. Ovdje je članak prenesen dozvolom autora, a on se u svom izvornom obliku nalazi na internetskoj adresi: https://politickamisao.com/ogranicenja-improvizacije-i-opasnosti-politizacije-1-3/

Danas, u petak 18. prosinca 2020. godine, u centru Zagreba je otvorena “Kuća hrvatske hrane ‘CROTASTE'”. No, ovo događanje – kojim je uz župana Vukovarsko-srijemske županije Božu Galića predsjedala Marija Vučković (ministrica poljoprivrede, a ovdje i osobna izaslanica premijera Plenkovića) – nama je interesantno zbog gosta. Riječ je o sadašnjem ministru obrane i donedavnom kratkotrajnom ministru državne imovine Mariu Banožiću, koji je negdje tijekom svojih godinu dana na čelu tog imovinskog resora uspio pomoći pri rješavanju imovinsko-pravnih odnosa kojima je prostor na elitnoj zagrebačkoj lokaciji (u neposrednoj blizini Europske kuće) postao “Kuća hrvatske hrane”, reklamirana kao “središnje mjesto predstavljanja domaćih poljoprivredno-prehrambenih proizvoda“. Nadajmo se samo da će ovaj državni projekt proći bolje od nedalekog “Čuda hrvatske naive”, koje se vremenom premetnulo u galeriju Humanitarne zaklade za djecu Hrvatske – organizacije koja je potakla svašta, samo ne naivnu umjetnost.
Svježe izabrani čelnik HDZ-a Vukovarsko-srijemske županije Mario Banožić tom je prilikom prigodno istaknuo kako “Ovaj projekt stavlja moju Slavoniju, našu Slavoniju, u poziciju da budemo uistinu generator razvoja u poljoprivredno prehrambenoj proizvodnji. Dakle, jedan korak koji će biti doprinos jednom ukupnom rezultatu”, pozdravivši promociju u doba pandemije – “Na taj način pripremamo se za buduća vremena koja, nadam se, neće biti ovako teška. Vjerujem da će se ponovo uspostavljenom slobodom kretanja roba, hrvatski proizvodi pronaći na stolovima izvan Republike Hrvatske i tako promovirati našu Slavoniju, ali i ostale županije koje su uključene u ovu projektnu aktivnost te činiti onaj ukupan agregat u gospodarstvu u poljoprivredno-prehrambenoj proizvodnji”. No, bitno nam je zanimljiviji bio njegov izlet u obrambene teme.

Tako se Banožić na pitanje novinara osvrnuo i na pitanje kada na kraju možemo očekivati rezultate postupka izbora za novi borbeni avion Hrvatskog ratnog zrakoplovstva. U skladu s nedavnim izjavama premijera Plenkovića, Banožić je opet odlučio igrati ulogu glasnogovornika Međuresornog povjerenstva Vlade RH (kojem nije član), te je zaključio da još ne može reći koji su višenamjenski borbeni zrakoplovi u užem izboru, navodeći kako bi se ta odluka mogla znati iza Nove godine – “O tome tko je uži izbor vam još ne mogu reći u ovom trenutku“. Što se tiče troškovnog aspekta ovog modernizacijskog zahvata, Banožić je tek općenito napomenuo:

“Hrvatska vojska je svojim odgovornim pristupom sve ove godine uspjela nabaviti osnovnu opremu da uvijek kažemo – imamo mogućnost nešto osigurati. Takva je stvar i s višenamjenskim borbenim zrakoplovima, da li ih imate ili nemate. Onoga trenutka kada vam zatrebaju vi ne možete čekati novu nabavu. Ili ih imate ili ih nemate“.

Pojasnivši kako do 2024. na raspolaganju imamo sadašnje MIG-ove 21, Banožić smatra da ne bi trebalo prepustiti hrvatsko nebo za čuvanje drugim zemljama saveznicama (čemu je temelje itekako postavio njegov prethodnik Krstičević) – “Trošak je uvijek prisutan, ali je isto tako prisutna potreba i mogućnost da će nam baš to sutra zatrebati“. Iako je premjer Plenković još prekjučer tvrdio kako ništa novoga nije stiglo do vrha Vlade RH, od Banožića se čulo kako je završena spominjana Studija izvedivosti, koja bi trebala biti podlogom za konačnu političku odluku – odluku koju će se iza Nove godine donijeti sukladno mišljenju saborskog Odbora za obranu i Vijeća za obranu.

Na temu zaraze bolešću Covid-19 u redovima Hrvatskg ratnog zrakoplovstva, Banožić je – ne iznoseći konkretnije podatke – potvrdio navode portala Obris.org, napomenuvši da je “virus prisutan“, te da u HRZ-u imaju “određene organizacijske situacije koje su se odnosile na Dan obilježavanja Hrvatskog ratnog zrakoplovstva“. O obilježavanju te godišnjice od Banožića se čulo: “Ono je odgođeno za koji dan dok se epidemiološke mjere i pitanje broja zaraženih ne svede na jedan normalan okvir, onda ćemo i obilježiti Dan Hrvatskog ratnog zrakoplovstva“. Čuvši to, ostaje ljudima da si sami misle kakvo je to trenutno epidemiološko stanje u HRZ-u, kad tek treba čekati – ali ne da zaraženih ne bude, već da se njihov broj vrati u “jedan normalni okvir“.

Kako smo već najavljivali, danas se trebala održati središnja svečanost povodom Dana Hrvatskog ratnog zrakoplovstva, odnosno 29. obljetnice njegova utemeljenja ustrojavanjem Zapovjedništva HRZ i PZO 12. prosinca 1991. Datum se dobrim dijelom prilagođavao obvezama uvaženih gostiju – ministra obrane koji je protekla dva dana proveo u Sloveniji, i predsjedniku RH i vrhovnom zapovjedniku koji je jučerašnji dan proveo zauzet ruskim gostom. No onda je ovog utorka stigla obavijest o odgađanju obilježavanja.

Vrlo brzo se pronijela vijest da je središnja svečanost odgođena zbog – koronavirusa. Kako neslužbeno saznajemo, najmanje 3 visoka časnika iz vrha HRZ-a zaražena su virusom SARS-CoV-2. Među njima je navodno i sam zapovjednik HRZ-a, kao i još jedan visoki časnik, inače član Međuresornog povjerenstva za nabavu VBA. Za to je vrijeme admiral Robert Hranj, supredsjedatelj spomenutoga tijela koji u njemu ima i ulogu „uha i oka Predsjednika RH“, očigledno dobro, budući je jutros nesmetano prisustvovao tradicionalnom obredu godišnjeg blagoslova prostora MORH i GS OS RH.

Na upit portala Obris.org, Ministarstvo obrane jutros je tek potvrdilo da proslave neće biti:

„Možemo vas izvijestiti da je planirano obilježavanje obljetnice utemeljenja Hrvatskog ratnog zrakoplovstva odgođeno zbog  trenutne epidemiološke situacije i poštivanja epidemioloških mjera, koje između ostalog, ograničavaju i broj sudionika na okupljanjima. O novom datumu obilježavanja obljetnice HRZ-a bit ćete pravovremeno obaviješteni“.

Naša pitanja o zarazi u samom vrhu Hrvatskog ratnog zrakoplovstva, kao i o dijelu pripadnika HRZ-a koji su zbog toga mogli završiti u samoizolaciji, Samostalna služba za odnose s javnošću i izdavaštvo MORH-a je izignorirala, ali nije demantirala.

Stožer Civilne zaštite donio je odluku o nužnim epidemiološkim mjerama 27. studenog, da bi ona na snagu stupila dan kasnije s rokom trajanja do 21. prosinca ove godine. U toj „Odluci o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja“ (članak 3 točka 1) stoji, među ostalim, da se zabranjuje održavanje svih javnih događanja i okupljanja na kojima je prisutno više od 25 osoba na jednom mjestu. No najava obilježavanja Dana HRZ-a vrijedila je sve do početka ovoga tjedna, kada je naglo opozvana. Obilježavanje će se, kako neslužbeno saznajemo, simbolički održati u vrlo, vrlo uskom krugu pripadnika HRZ, gdje će tek zaslužnima biti uručene pohvale, nagrade i promaknuća.

Neka sretnija obilježavanja Dana HRZ (prosinac 2016.)

Tako je ovogodišnji Dan HRZ-a najtužniji ikada – bez jasne odluke o izboru novog borbenog aviona, bez ikakve iole službenije proslave (službe za odnose s javnošću MORH-a i OS RH nisu zabilježile čak ni čestitke pripadnicima HRZ-a od strane ministra obrane, načelnika GS OS RH i vrhovnog zapovjednika OS RH), da ne spominjemo kako nema čak ni nekakvog simboličnog preleta zrakoplova (što je nad Zagrebom malo teže zbog vremenskih prilika, ali u Dalmaciji ne bi bio problem), ili ne-daj-Bože nekakvog virtualnog okruglog stola, i tek s položenim vijencima na grob prvog zapovjednika HRZ-a, generala Imre Agotića. Tužnije valjda ne može biti!

Hrvatska Vlada je na svojoj 27. sjednici, održanoj u ponedjeljak, 07. prosinca, donijela odluku o privremenom uvećanju plaće za zdravstvene djelatnike, djelatnike u sustavu socijalne skrbi, pripadnike OS RH i službenike kaznenih tijela koji trenutno obavljaju poslove vezane uz oboljele od bolesti COVID-19. Radi se o tzv. „posebnoj nagradi“ u iznosu od 10 posto od osnovne plaće djelatnika, koja će se uz plaću isplaćivati za vrijeme dok spomenuti djelatnik obavlja poslove vezane uz pružanje skrbi oboljelima od COVID-a. Posebna nagrada u ovom iznosu odnosi se na sve nabrojene kategorije, a o dodjeli nagrade pripadnicima OS RH na Vladi je govorio ministar obrane Mario Banožić.

 „Pripadnici OS RH, odnosno medicinski timovi koji obuhvaćaju liječnike, medicinske tehničare i sestre angažirani su u potpori Kliničkom bolničkom centru Sestre milosrdnice, u radu stacionara u Areni Zagreb, koji predstavlja pomoć zdravstvenom sustavu za vrijeme pandemije bolesti COVID-19 za područje grada Zagreba i Zagrebačke županije. Pružamo potporu Zavodu za javno zdravstvo Ličko-senjske županije angažiranjem liječnika, te Nastavnom zavodu za javno zdravstvo dr. Andrija Štampar. Hrvatska vojska obavlja i provedbu hitnog zračno-medicinskog prijevoza unesrećenih i oboljelih koji obuhvaća i hitni medicinski let i prijevoz pozitivnih osoba na koronavirus koji su životno ugroženi. Do sada su pripadnici Hrvatske vojske postavili 89 šatora za potrebe trijažnih postupaka, smještaj pacijenata i u druge svrhe, te je ustupljeno 480 vojničkih kreveta za smještaj pacijenata. Brzim i učinkovitim reakcijama Hrvatska vojska dokazuje kako ispunjava svoju ustavnu misiju i zadaću, te kako je uvijek na raspolaganju svom narodu. Koristim ovu priliku te pohvaljujem Hrvatsku vojsku koja od početka pandemije COVID-19  aktivno sudjeluje i pomaže civilnim institucijama i našim građanima kroz razne oblike potpore.

Predlaže se donošenje odluke kojom se pripadnici OS RH zdravstvene službe koji obavljaju poslove vezano za pružanje zdravstvene skrbi pacijentima oboljelim od COVID-19 utvrđuje posebna nagrada u iznosu od 10 posto osnovne plaće pripadnika. Navedena nagrada isplaćivat će se pripadniku za vrijeme koji je sukladno odluci Ministarstva obrane proveo na obavljanju poslova u djelatnostima koje pružaju zdravstvenu skrb oboljelima od bolesti COVID-19. Sredstva za provedbu ove odluke osiguravana su u financijskom planu Ministarstva obrane“.

Prema ovoj Vladinoj odluci, primjena isplate u skladu s ovom Odlukom započinje s obračunom plaće za mjesec studeni 2020. godine, što znači da se neće računati za ranije mjesece u kojima su pripadnici vojne zdravstvene službe – vojni epidemiolozi – također bili na ispomoći civilnim institucijama, kao što je svojedobno potvrdio i dr. Krunoslav Capak.

Prema MORH-ovoj evidenciji, u radu stacionara u zagrebačkoj Areni angažirana su ukupno 3 liječnika i 6 medicinskih tehničara i sestara, kao i pripadnici OS RH zaduženi za logističku pomoć. Kroz smjenski rad, napominje Ministarstvo obrane, bit će uključen ukupno 21 pripadnik OS RH. Pripadnici Vojno zdravstvenog središta Zapovjedništva za potporu – 2 liječnika na tjednoj bazi – pomažu Nastavnom zavodu za javno zdravstvo dr. Andrija Štampar, dok 2 liječnika i 2 medicinska tehničara na tjednoj bazi sudjeluju u hitnom zračnom medicinskom prijevozu na Krku. Jedan je liječnik na tjednoj bazi pružao ispomoć u praćenju epidemiološke situacije pri Županijskom zavodu za javno zdravstvo Ličko-senjske županije.

Odluka o novčanoj nagradi pripadnicima OS RH – zdravstvene službe izašla je jučer, 09. prosinca, i u Narodnim novinama, te je s današnjim danom stupila na snagu.